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Mehr InformationenDie Digitalisierung ist Chance und Herausforderung zugleich, auch auf kommunaler Ebene. Was können Städte in diesem Bereich tun, um nicht den Anschluss zu verlieren? Welche Möglichkeiten ergeben sich für Planung, Verkehr und Arbeitsmarkt?
Wenn es um Digitalisierung und Stadtentwicklung geht, ist es meist nicht weit bis zum Konzept der „Smart City“. Tatsächlich muss der Begriff genauso verstanden werden, denn er beschreibt im Grunde keinen konkreten Typ einer Stadt, sondern fasst Entwicklungskonzepte in verschiedenen Bereichen zusammen.
Eine eindeutige Definition der Smart City gibt es unter anderem deshalb nicht. In der Praxis fließen somit oft nur einzelne Aspekte der Smart City-Idee in tatsächliche Handlungen ein – obwohl das Konzept ganzheitlich angelegt ist.
Die Schwierigkeit liegt nicht zuletzt darin, dass der Begriff seit dem Beginn des Millenniums immer breitere Verwendung gefunden hat und weiterhin findet. Politische Akteure können ihn ebenso für sich in Anspruch nehmen wie Vertreter aus Wirtschaft, Verwaltung und Stadtplanung. Unterschiedliche Interessen und Ziele führen daher zu einer unterschiedlichen Gewichtung der zentralen Aspekte des Smart CityKonzepts.
Dabei sind die verschiedenen Dimensionen in der Theorie miteinander verwoben und werden vom grundlegenden Gedanken zusammengehalten, urbane Räume durch technologiebasierte Innovationen zu verbessern. Bei den Teilbereichen von Smart City handelt es sich um:
Damit sind alle urbanen Herausforderungen zusammengefasst, welche die derzeitige Stadtentwicklung und Stadtraumplanung beschäftigen. Als wichtigstes Mittel der Umsetzung intelligenter Lösungen in allen diesen Bereichen gelten digitale Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT).
Auf Grundlage der IKT soll die Art von Vernetzung entstehen, aus der Innovationen für die genannten Bereiche hervorgehen sollen. Verbesserte Energie- und Ressourceneffizienz, verbesserte soziale und politische Teilhabe, mehr Lebensqualität oder ökonomisches Wachstum sind nur einige der Ziele, die im Rahmen von Smart City verfolgt werden.
Erreicht werden diese aber nicht ausschließlich durch neue Technologien. Nicht-technische Ansätze tragen ebenfalls zu den gewünschten Verbesserungen bei, ohne eine mögliche Verbindung mit IKT auszuschließen.
Ideen der Sharing Economy etwa lassen sich auf digitalem Wege noch leichter verbreiten, zum Beispiel bei Car Sharing-Diensten. Ähnliches gilt für die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung, die durch digitale Unterstützung neue Kommunikationswege dazugewinnen, wodurch eine breitflächigere Teilhabe der Bürger erreicht wird.
Die digitale Transformation der Städte umfasst eine Vielzahl weitreichender Handlungsfelder. Entsprechend breitgefächert sind daher die Charakteristika von Smart City, wie sie beispielsweise in der „Smart City Charta“ vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit sowie des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) für die Städte formuliert:
Die Vorstellungen davon, wie die Städte der Zukunft gestaltet sein sollen und was sie ihren Bewohnern bieten können, bewegt sich im Smart City-Konzept zudem auf einer abstrakten Ebene. Die Umsetzung auf der praktischen Ebene muss eine Vielzahl von Ansprüchen berücksichtigen, wenn die Kommunen die erfolgreiche Transformation von einer “herkömmlichen” zu einer intelligenten Stadt schaffen wollen.
Dazu gehört auch, mögliche Effekte der Digitalisierung im Rahmen der Stadtentwicklung zu berücksichtigen. Die verschiedenen Dimensionen von Smart City und deren Verbindung untereinander trägt schließlich dazu bei, dass alle Lebensbereiche der Stadt in die Veränderungsprozesse einbezogen werden.
Es müssen daher Fragen zu den möglichen Auswirkungen gestellt werden. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) hat die Wichtigsten schon 2018 zum Ausgangspunkt einer Studie zu “Digitalisierung, Smart City und Stadtentwicklung” gemacht. Sie zeigen, wie weitreichend die Umwandlung der Städte gedacht werden muss.
Der Umgang mit Daten wird generell zu einem der wichtigsten Werkzeuge bei der intelligenten Umgestaltung der Städte. Sie zu erheben und zu sammeln allein reicht dabei allerdings nicht aus. Es braucht eine sinnvolle Evaluierung, um aus dem vorhandenen Datenmaterial die richtigen Rückschlüsse über das Wirken bisheriger Maßnahmen und die besten weiteren Schritte ziehen zu können.
Gelingen kann das nur, wenn empirisch fundierte Wirkungsanalysen vorgenommen werden. Voraussetzung hierfür ist aber eine systematischere Herangehensweise an die Evaluierung, die über Potenzialanalysen für Teilbereiche oder einzelne Fallstudien hinausgeht.
Im Auftrag des BBSR sowie des Instituts für Städtebau der TU Dresden hat das Difu solche Möglichkeiten untersucht. Ziel war es, die Wirkweise bisheriger Ansätze besser zu verstehen. Die empirischen Befunde dienen gleichzeitig als Grundlage, um Entwicklungsansätze strategisch weiterentwickeln zu können.
Eine strategische Weiterentwicklung wiederum funktioniert nur mit Hilfe entsprechender Leitlinien. Die „Smart City Charta“ hat vier solcher Leitlinien erarbeitet. Die digitale Transformation der Städte braucht demnach
Daraus lassen sich konkrete Handlungsempfehlungen für die Kommunen ableiten, von Anpassungen der Organisationsstrukturen auf kommunaler Ebene (zum Beispiel bei der Zusammenarbeit verschiedener Ressorts) über die Sicherung der (digitalen) Teilhabe an Entscheidungsprozessen bis hin zum Ausbau von Kooperationen mit Wirtschaft und Wissenschaft.
Schon diese Ausschnitte zeigen, wie groß die Aufgabe der Realisierung einer Smart City letztendlich für die Kommunen ist. Neben den organisatorischen und operativen Aufgaben ist dabei vor allem der rechtliche Bereich ein wichtiger Aspekt, den es in vielerlei Hinsicht zu berücksichtigen gilt.
Bei der Umsetzung von Digitalisierungsvorhaben gilt das „Wie?“ nicht allein den konkreten Mitteln, sondern ebenfalls den kommunalen Organisationen und Prozessen, die im Vorfeld ablaufen, um überhaupt Maßnahmen realisieren zu können. Die Städte und Gemeinden bewegen sich dabei in einem komplexen regulatorischen Rahmen, der sehr verschiedene Bereiche umfasst.
Dabei fließen zum einen kommunale Regelungen ein, zum anderen auch die rechtlichen Rahmenbedingungen, die Bund und Länder vorgeben. Grundsätzlich geht es darum, rechtliche Voraussetzungen zu schaffen, die gleichzeitig ausreichend juristische Sicherheit und Freiräume für Innovationen bieten – und das in allen Dimensionen, die die Smart City ausmachen.
Prinzipiell sind die Ziele der Digitalisierung der Städte klar. Zu klären ist allerdings die Frage, auf welchem Weg die Kommunen diese zu erreichen versuchen. Einerseits sollen die kommunalen Entscheidungsträger größtmögliche Freiheiten für die Umsetzung ihrer Vorhaben erhalten, andererseits müssen individuelle lokale Voraussetzungen beachtet werden. Grundsätzlich haben die Städte aber nahezu alle Möglichkeiten, um geeignete Organisationsformen zu finden (Prinzip der organisatorischen Wahlfreiheit) – ganz gleich, ob diese dem öffentlichen oder dem Privatrecht zuzuordnen sind.
Unabhängig davon müssen die Kommunen bei Organisationen, die wirtschaftliche Tätigkeiten durchführen, vor allem zwei gegensätzliche Faktoren zusammenbringen:
Wirtschaftliche Eigenverantwortung bedeutet in diesem Zusammenhang daher nicht, möglichst auf Gewinne hin zu arbeiten, sondern die verfügbaren Mittel bestmöglich für die Aufgabenerfüllung einzusetzen. Die grundlegende Frage lautet daher, ob die geplante wirtschaftliche Tätigkeit in den Verwaltungsaufbau integriert werden kann oder ob eine privatrechtliche Organisation für die Zwecke besser geeignet ist.
Zweckverbände, Aktiengesellschaften, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Genossenschaften und gegebenenfalls rechtsfähige Vereine sind denkbare Organisationsformen. Die Auswahl hängt nicht nur vom jeweiligen Bedarf der Kommunen ab – wobei auch die Größe eine Rolle spielt –, sondern genauso von verschiedenen rechtlichen Kriterien.
Hierzu zählen vergaberechtliche Bindungen ebenso wie Haftungsbeschränkungen, Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten, Partizipation der Bürgerschaft (u.a. bei Crowdfunding, ehrenamtlichem Engagement etc.) oder die Kosten, die im Zusammenhang mit der gewählten Rechtsform entstehen.
Wichtig ist schlussendlich, dass die Bedürfnisse der Kommune und das Gemeinwohl im Mittelpunkt stehen – unabhängig von der Entscheidung für die Rechtsform jener Gesellschaft, mit der Digitalisierungsvorhaben realisiert werden sollen. Dies lässt sich beispielsweise auch durch Kooperationen mit privaten Akteuren erreichen.
Die Realisierung von kommunalen Digitalisierungsvorhaben ist üblicherweise auf Leistungen aus der privaten Wirtschaft angewiesen. Ungeachtet der Vielzahl unterschiedlicher Leistungen, die in diesem Zusammenhang erforderlich sind, bleiben die Kommunen immer an das Vergaberecht gebunden. Dabei spielen EU-Vorgaben ebenso eine Rolle wie der nationale Rechtsrahmen, dennoch bleiben Gestaltungsspielräume.
Das gilt etwa bei Ausnahmen von der Ausschreibungspflicht. Die Leistungen müssen dazu im unmittelbaren kommunalen Umfeld erbracht werden, was in unterschiedlicher Weise geschehen kann:
In den meisten Fällen werden Aufträge für Digitalisierungsvorhaben aber über Verhandlungsverfahren (Teilnahmewettbewerb) oder offene Verfahren (öffentliche Ausschreibung) vergeben. Je nach gewünschter Innovation und Komplexität der Aufgabe kann eines dieser Verfahren Vorteile haben.
Rechtliche Fragen rund um kommunale Digitalisierungsprojekte betreffen aber nicht allein mögliche Rechtsformen für Organisationen oder Vergabemodalitäten für Leistungen. Zu klären ist ebenfalls, welche Möglichkeiten den Städten und Gemeinden beim Wirtschaften im Rahmen des Kommunalwirtschaftsrechts offenstehen.
Abgesehen von Unterschieden im Gemeindewirtschaftsrecht der Bundesländer sind die Voraussetzungen der Kommunen für wirtschaftliche Tätigkeiten im Bereich Digitalisierung gut. Der BBSR fragt in seiner Reihe „Smart Cities gestalten“ unter Verweis auf die Förderung der Windenergie dennoch, ob Digitalisierungsvorhaben durch Anpassungen der kommunalen Verfassungen nicht noch mehr gestärkt werden könnten.
So gibt es in Nordrhein-Westfalen eine Ausnahmeregelung für das Subsidiaritätsprinzip, das Konkurrenz zu privaten Anbietern eigentlich einschränkt. Kommunen können in NRW Telekommunikationsleitungsnetze selbst betreiben und die damit verbundenen Dienstleistungen anbieten.
Ein vollständiges Ausklammern von Digitalisierungsprojekten aus der Subsidiaritätsregelung ist dabei aber weder vorgesehen noch möglich. Aufgrund der schnellen Entwicklungen im Bereich der Digitalisierung ist ein solches Vorgehen zudem nicht sinnvoll, denn es dürfte den Kommunen kaum möglich sein, Leistungen in allen Teilbereichen zu erbringen – zumal sich viele davon erst künftig ergeben.
Eine Möglichkeit, den Kommunen in puncto Gemeindewirtschaftsrecht und Digitalisierung größere Spielräume zu verschaffen, ist ein neues Verständnis von digitaler Teilhabe als Bestandteil der Daseinsvorsorge. Wird sie dabei zu einem anerkannten öffentlichen Zweck, würde dies den Städten und Gemeinden wirtschaftliche Tätigkeiten erlauben.
Unter diesen Voraussetzungen könnte der Breitbandausbau als Teil der heutigen Daseinsvorsorge verstanden werden, ohne daraus eine rechtliche Verpflichtung zur Leistungserbringung durch die Kommunen abzuleiten. Erleichtert würde dieses neue Verständnis dadurch, dass der Begriff der Daseinsvorsorge prinzipiell dynamisch ist: Da sich die Bedürfnisse der Gesellschaft ändern, können auch neue Teilbereiche darunterfallen.
Die Versorgungsbedürfnisse werden in diesem Zusammenhang ein entscheidender Faktor sein, wobei es nicht allein um das allgemeine Recht auf digitale Teilhabe geht. Die Kommunen müssen gleichzeitig berücksichtigen, wie der Bedarf in unterschiedlichen Generationen aussieht und wie die Digitalisierung für alle Bürger ein Nutzen sein kann.
Damit einher geht auch die Frage, wie Kommunen bei der Weitergabe von Daten verfahren sollen – insbesondere, ob dafür Entgelte verlangt werden können oder sollen. Im Grunde verfolgen die Städte und Gemeinden in diesem Punkt ein ähnliches Interesse, wie es auch Wirtschaftsunternehmen tun. Sie erheben und sammeln (personenunabhängige) Daten aus einer Vielzahl an Bereichen:
Das sind nur einige Beispiele für kommunale Daten, die für private kommerzielle Nutzer einen Wert darstellen können. Geodaten lassen sich beispielsweise für die Konfiguration von Navigationssystemen verwenden, mit denen Automobilhersteller finanzielle Gewinne erzielen.
Die rechtlichen Regelungen, ob die Weitergabe solcher Daten kostenlos oder kostenpflichtig zu gestalten sei, hängen tatsächlich davon ab, um welche Art Daten es sich handelt. Für Geodaten etwa gilt mit dem Geodatenzugangsgesetz ein Spezialgesetz, das auch den Umgang mit Nutzungsentgelten regelt.
Ansonsten greift in vielen Fällen das Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG). Dann geben die Kosten für Reproduktion, Bereitstellung und Weiterverarbeitung der Daten den Ausschlag über mögliche Entgelte. Daneben können Lizenzierungen von Nutzungsrechten für Rechtssicherheit bei der Weitergabe und Weiterverwendung kommunaler Daten sorgen.
Bei ihren Vorhaben zur Digitalisierung sind die Kommunen selbstverständlich nicht auf sich allein gestellt. Auf Bundesebene wurde 2016 die Dialogplattform Smart Cities aufgebaut, auf der ein Expertenaustausch zwischen einer möglichst großen Zahl an Akteuren stattfinden soll.
Daneben fördert das BMI Modellprojekte: Für die erste Staffel der „Modellprojekte Smart Cities“ stellte des Bundesministerium 750 Millionen Euro für die Förderung von insgesamt 50 Projekten über einen Zeitraum von 10 Jahren zur Verfügung. Zusammen sollen die beiden Maßnahmen einen weitreichenden Wissenstransfer ermöglichen, der über die Modellprojekte hinaus die kommunale Digitalisierung anstoßen soll.
Die Fortschritte der deutschen Städte hat unter anderem der Digitalverband Deutschlands Bitkom untersucht und die Ergebnisse im Smart City Index 2019 zusammengetragen. Fünf Faktoren wurden dabei in Augenschein genommen: Verwaltung, IT- und Kommunikations-Infrastruktur, Energie und Umwelt, Mobilität und Gesellschaft.
Für eine genauere Analyse wurden jeweils spezifische Indikatoren und Parameter betrachtet. Ein klassisches Beispiel im Bereich Verwaltung ist etwa das Angebot von Online-Bürgerservices wie Ummeldungen, die Beantragung von Personalausweisen oder ähnlichen Dokumenten. Untersucht wurden aber ebenfalls Indikatoren wie die Social-Media-Präsenz einer Stadt (welche Kanäle werden genutzt, wie aktuell sind die jeweiligen Beiträge?) oder die Bereitstellung einer City-App.
Anhand von insgesamt 96 Parametern, die sich aus 35 Indikatoren ergeben, hat Bitkom eine Rangliste der smartesten deutschen Städte erstellt. Insgesamt waren 100 Punkte möglich, mit 79,5 Punkten konnte Hamburg sich an die Spitze setzen. Dahinter bilden folgende Städte die Top 10 der Smart Cities in Deutschland:
Auf den vorderen Plätzen liegen, auch über diese Top 10 hinaus, solche Städte, die in allen Bereichen gute Punktzahlen erzielen konnten. Bei genauerer Betrachtung fällt jedoch auf, dass in den einzelnen Teilbereichen „Spezialisten“ unter den besten Städten liegen, die insgesamt jedoch noch nicht ihr volles Potenzial ausgeschöpft haben.
Die Unterschiede beim Grad der Digitalisierung erklären sich aus verschiedenen Faktoren, dazu gehören regionale und demografische Gegebenheiten. Je größer die Städte, desto weiter fortgeschritten sind Digitalisierungsvorhaben. Großstädte unter 150.000 Einwohnern schneiden im Durchschnitt merklich schlechter ab als Städte mit höheren Einwohnerzahlen.
Bis zu einem gewissen Maß wirkt sich daneben die Wirtschaftskraft einer Stadt aus, da sie notwendige Investitionen für die digitale Transformation erleichtern. Laut Bitkom entstehen daraus aber keine erheblichen Unterschiede. Stärker wirkt sich aus, ob eine Stadt über eine Universität verfügt. Forschung und Forschungsnetzwerke fördern nicht nur den Austausch über Wissen, Ideen und Technologien, sondern geben auch wichtige Impulse für lokale Digitalisierungsinitiativen.
Ein zentraler Faktor ist außerdem der Umgang mit Digitalisierungsvorhaben auf der strukturellen Ebene. Kommunen, die einen leitenden Verantwortlichen und eine Strategie für Belange der Digitalisierung vorweisen können, sind insgesamt weiter auf ihrem Weg zur Smart City. Vor allem im Bereich IT- und Kommunikations-Infrastruktur hat dieses Vorgehen deutliche Vorteile.
Teilbereich Verwaltung – Beispiel Mannheim
Teilbereich IT- und Kommunikations-Infrastruktur – Beispiel Köln
Teilbereich Energie und Umwelt – Beispiel Hamburg
Teilbereich Mobilität – Beispiel Stuttgart
Teilbereich Gesellschaft – Beispiel Hamburg
In den meisten Bereichen besteht nach wie vor viel Handlungsbedarf, um die Ziele des Smart City-Konzeptes zu erreichen. So darf etwa das vergleichsweise gute Abschneiden bei der Mobilität nicht darüber hinwegtäuschen, dass manche Lösungen noch zu umständlich sind. Registrierungen und unterschiedliche Apps für die Verkehrsbetriebe gestalten unter anderem den Ticketkauf für den ÖPNV unnötig kompliziert.
Ähnliche Beispiele lassen sich für die übrigen Teilbereiche finden:
Die größte Schwierigkeit bei der Digitalisierung der Städte ist das fehlende Fachwissen in den Kommunen selbst, um Vorhaben und Projekte umzusetzen. Die Dialogplattform Smart Cities bietet zwar Austauschmöglichkeiten, in vielen Städten und Gemeinden ist aber nicht einmal eine Digitalisierungsstrategie vorhanden, die Bedarfe, Potenziale und realistische Maßnahmen umfasst.
Soll die Digitalisierung der Städte flächendeckend gelingen, müssen mehr Möglichkeiten geschaffen werden, um den Kommunen das notwendige Know-how zu vermitteln. Nur mit einem ausreichenden Kenntnisstand lassen sich die Vorteile in allen Dimensionen der Smart City verwirklichen.
Bitkom: Smart City Index 2019. Wie Digital sind Deutschlands Städte? Studienbericht.
https://www.bitkom.org/sites/default/files/2020-04/200416_sb_smart-city-index-1.pdf
Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Smart Cities gestalten (Dossier 1). Welche Rechts- und Organisationsformen wählen?
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2019/smart-cities-rechts-organisationsformen-dl.pdf?__blob=publicationFile&v=1
BBSR: Smart Cities gestalten (Dossier 2). Anforderungen und Möglichkeiten des Vergaberechts.
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2019/smart-cities-vergaberecht-dl.pdf?__blob=publicationFile&v=1
BBSR: Smart Cities gestalten (Dossier 3). Potenziale und Grenzen des Kommunalwirtschaftsrechts.
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2019/smart-cities-kommunalwirtschaftsrecht-dl.pdf?__blob=publicationFile&v=1
BBSR: Smart Cities gestalten (Dossier 4). Daseinsversorgung und digitale Teilhabe sichern.
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2019/smart-cities-daseinsvorsorge-digitale-teilhabe-dl.pdf?__blob=publicationFile&v=1
BBSR: Smart Cities gestalten (Dossier 5). Kommunale Daten nutzen und in Wert setzen.
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2019/smart-cities-kommunale-daten-dl.pdf?__blob=publicationFile&v=1
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB): Smart City Charta. Digitale Transformation in den Kommunen nachhaltig gestalten.
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/bauen/wohnen/smart-city-charta-kurzfassung-de-und-en.pdf;jsessionid=008347DCE8EE2C9CC756455D7B15073F.2_cid373?__blob=publicationFile&v=4
Deutsches Institut für Urbanistik (Difu): Digitalisierung, Wohnen und Mobilität für Kommunen wichtiger denn je.
https://difu.de/sites/difu.de/files/archiv/publikationen/zeitschriften/difu-berichte/difu-berichte-2018-1.pdf
Difu: Smart City und Stadtentwicklung.
https://difu.de/sites/difu.de/files/archiv/publikationen/zeitschriften/difu-berichte/difu-berichte-2018-4.pdf
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