Blau-grüne Infrastruktur in Städten

Rechtliche Instrumente für mehr Klimaschutz und Klimaresilienz in urbanen Räumen

Städtische Infrastruktur besteht aus mehr als Verkehrswegen und Versorgungselementen. Unter dem Eindruck des Klimawandels wird die blau-grüne Infrastruktur immer wichtiger, da sie auf verschiedene Weise zur Klimaanpassung beiträgt. Um die Gestaltung von multifunktionalen Grün- und Wasserflächen zu fördern, stehen den Kommunen einige (rechtliche) Instrumente zur Verfügung.

Wie können Städte und Kommunen blau-grüne Infrastruktur fördern?

Förderung von grüner und blauer Infrastruktur

Von der EU-Strategie zur kommunalen Politik

Die EU definiert grüne Infrastruktur als ein „strategisch geplantes Netzwerk natürlicher und naturnaher Gebiete mit unterschiedlichen Umweltmerkmalen, das mit Blick auf die Bereitstellung eines breiten Spektrums an Ökosystemdienstleistungen angelegt ist und bewirtschaftet wird […]“. Es geht also darum, Land- und Wasserräume so zu gestalten und zu erhalten, dass sie bei der Verbesserung der Umweltqualität, des Zustands natürlicher Gebiete und nicht zuletzt der Gesundheit und Lebensqualität der Menschen helfen.

Neben Mischwäldern, Feuchtgebieten und Überschwemmungsgebieten zählen auch städtische Grünflächen zu den Gebieten, die von großem Wert für Umwelt und Menschen sind. Ihre Funktion unterscheidet sich dabei kaum von der, die natürliche Räume in dieser Hinsicht übernehmen: Grünflächen tragen zusammen mit Wasserflächen unter anderem zur biologischen Vielfalt bei, kühlen die Städte und reduzieren das Hochwasserrisiko.

Was sind „Ökosystemdienstleistungen“?

Unter dem Begriff „Ökosystemdienstleistungen“ sind solche Vorteile zusammengefasst, die Ökosysteme den Menschen bieten. Diese Vorteile sind vielfältig und umfassen zum Beispiel:

die Versorgung mit Nahrung, sauberer Luft, Wasser, Rohstoffen;
die Regulierung von Wasser- und Nährstoffkreisläufen, Klima, Bildung fruchtbarer Böden oder Bestäubung;
kulturelle Dienstleistungen wie Erholungsmöglichkeiten oder Inspiration aus der Natur.

Gesunde Ökosysteme sind multifunktional und können dadurch viele dieser Dienstleistungen gleichzeitig erbringen. Mit dem Netz von Natura-2000-Schutzgebieten soll die grüne Infrastruktur EU-weit erhalten bleiben. Für die Städte wiederum sind urbane Grün- und Wasserflächen von größter Bedeutung. Parks, Gärten, Gründächer, Bachläufe, Teiche und Seen sind die Grundlage dafür, dass die Städte von den vielen Ökosystemdienstleistungen profitieren.

Grüne und blaue Infrastruktur in der Politik

Auf EU-Ebene werden verschiedene politische Ansätze und Strategien verfolgt, um grüne und blaue Infrastruktur zu fördern. Bereits seit 2013 verfolgt die EU eine Politik für die Förderung grüner Infrastruktur, um damit eine Aufwertung des europäischen Naturkapitals zu erreichen.

Der Grundgedanke ist, dass sich natürliche Lösungen (zum Beispiel beim Hochwasserschutz) als langfristig nachhaltiger und ressourcenschonender erweisen als technische Lösungen – sie sind damit zudem kostengünstiger. Aus diesen Gründen hat grüne Infrastruktur etwa in der Regionalpolitik der EU eine konkrete Investitionspriorität. Das gilt vor allem für den städtischen Raum.

Ähnliche Ziele verfolgt die EU mit ihrer Biodiversitätsstrategie für 2030. Diese sieht ebenfalls Investitionen in grüne und blaue Infrastruktur vor und soll die Grundlage schaffen, um gesunde Ökosysteme und naturbasierte Lösungen in die Stadtplanung zu integrieren.

Wie die Umsetzung auf kommunaler Ebene funktionieren kann, hat der Landkreis Bayreuth in einem Leitfaden zusammengefasst. Er zeigt anderen Städten und Kommunen auf, mit welchen Instrumenten sie die urbane Klimaanpassung mit Hilfe grüner und blauer Infrastruktur fördern können.

Instrumente für mehr blau-grüne Infrastruktur in Städten

Formelle und informelle Planungsinstrumente für Kommunen

Der Landkreis Bayreuth hat im Jahr 2022 ein Klimaanpassungskonzept erarbeitet, das den politischen Entscheidungsträgern auf kommunaler Ebene dabei helfen soll, klimawandelgerechte Lösungen umzusetzen. Weil es dazu ausreichende Kenntnisse der rechtlichen Rahmenbedingungen und Optionen braucht, wurde als erste Maßnahme ein Handlungsleitfaden erstellt.

Darin wird der Instrumentenkasten erläutert, der Städten und Gemeinden für die Integration der Klimaanpassung in die Stadt- und Ortsentwicklung zur Verfügung steht. Hier besteht im Landkreis bislang noch Nachholbedarf, nur eine Kommune hatte bereits einen Grundsatzbeschluss zur qualifizierten Innenentwicklung gefasst, der eine klimagerechte Stadtentwicklung und blau-grüne Infrastruktur thematisiert. Unterschieden wird dabei zwischen formellen und informellen Planungsinstrumenten.

Klimaanpassung im Baugesetzbuch

Klimabelange im Sinne von Maßnahmen für die Klimaanpassung und den Klimaschutz haben bereits 2011 durch die Novelle des Baugesetzbuchs (BauGB) eine höhere Priorität erhalten. Durch eine neue Klausel in §1 BauGB haben sie mehr Gewicht bei der planungsrechtlichen Abwägung.

Mit dieser Erneuerung des Baugesetzbuchs wurden die rechtlichen Grundlagen geschaffen, um die Ziele der Klimaanpassung bei Maßnahmen für den Stadtumbau oder Sanierungen stärker zu berücksichtigen. Die Novelle hat damit außerdem dafür gesorgt, dass die Klimaanpassung im Rahmen der Bauleitplanung kontinuierlich betrachtet wird – die Voraussetzung für eine klimagerechte Stadtentwicklung.

Formelle Instrumente

Bei der Nutzung formeller Instrumente sind die gesetzlichen Vorgaben strikt einzuhalten, um Verfahrensfehler und die Anfechtbarkeit der Maßnahmen zu vermeiden. Das formelle Instrumentarium umfasst:

Flächennutzungspläne: Hier können die Kommunen festlegen, welche Darstellungen sie nutzen wollen, um Anpassungsthemen zu integrieren. Möglich ist in diesem Zusammenhang etwa ein separater Plan „Klimaanpassung“, der den Flächennutzungsplan ergänzt.
Bebauungspläne: Darin wird die Planungspraxis rechtsverbindlich festgelegt, sie sind deshalb maßgeblich für die Umsetzung von Klimaanpassungsmaßnahmen.
Landesgesetze: Der Leitfaden verweist auf die Landesgesetzgebung und ähnliche Vorgaben wie Gemeindeordnungen, Klima- und Naturschutzgesetze.

Der Handlungsleitfaden verweist zudem auf die Befugnisse der Städte und Gemeinden, bauordnungs- und naturschutzrechtliche Satzungen zu erlassen. Dazu gehören beispielsweise Gestaltungs-, Freiflächengestaltungs-, Baumschutz- oder Abwassersatzungen.

Informelle Instrumente

Im Gegensatz zu den formellen haben informelle Instrumente keine Rechtsverbindlichkeit. Dafür bieten sie inhaltlich sowie im Hinblick auf die formalen Anforderungen mehr Freiheiten. Die Kommunen können dadurch Inhalte flexibler und mit einem stärkeren Fokus auf die lokalen Erfordernisse und Bedürfnisse hin ausrichten.

Solche Instrumente sind außerdem wichtig, um den Bürgern Planungsentscheidungen besser erklären zu können. So entsteht nicht nur mehr Transparenz und ein besseres Verständnis für Zusammenhänge, sondern auch eine bessere Grundlage für sachliche Diskussionen. Gleichzeitig erhalten die Städte und Gemeinden mit diesen Instrumenten notwendiges strukturelles Grundlagenwissen für bestimmte Handlungsfelder.

Informelle Instrumente sind unter anderem Rahmenpläne, Integrierte Städtebauliche Entwicklungskonzepte (ISEK), Klimaanpassungskonzepte, Gutachten oder Leitbildprozesse.

Klimaanpassung in der Praxis

Beispiele für die kommunale Förderung von blau-grüner Infrastruktur

Neben der Unterscheidung von formellen und informellen Instrumenten lassen sich außerdem vorbereitende, konkretisierende und ergänzende Instrumente differenzieren. Sie bieten jeweils verschiedene Ansatzmöglichkeiten für unterschiedliche Zielsetzungen. Die Städte und Gemeinden haben damit eine Reihe von Optionen, um Klimaanpassungsmaßnahmen standortgerecht umzusetzen.

VORBEREITENDE INSTRUMENTE

Konzepte und Strategien

Untersuchung gemeindespezifischer Auswirkungen des Klimawandels; Analyse der daraus folgenden Risiken; Entwicklung von Maßnahmen, um diesen entgegenzuwirken

Städtebauliche & freiraumplanerische Wettbewerbe

Festsetzung klimapolitischer Ziele im Auslobungstext, z. B. nachhaltiges Regenwassermanagement, Dach- und Fassadengrün, Freihaltung von Frischluftschneisen

Städtebaulicher Rahmenplan

Bereitstellung klimarelevanter Grundlagendaten; Verankerung klimapolitischer Ziele, z. B. Bebauungsdichte, Freihalten von Flächen, Nutzungen, Verkehrskonzepte

Flächennutzungsplan (FNP)

Anlagen, Einrichtungen oder sonstige Maßnahmen zur Klimaanpassung; Grün- und Wasserflächen; für den Hochwasserschutz freizuhaltende Flächen; Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft

Landschaftsplan

Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege

Praxisbeispiel: Freiflächenkonzept mit integrierter Regenwasserbewirtschaftung

Neubauquartier „Wohnen am Illerpark“, Stadt Neu-Ulm

Das Regenwasserkonzept für das Neubauquartier „Wohnen am Illerpark“ ist insofern besonders, weil es eine gemeinsame Bewirtschaftung des Niederschlagswassers auf privaten und städtischen Flächen vorsieht. Im Vorfeld wurde ein „Freiflächenkonzept mit integrierter Regenwasserbewirtschaftung“ erstellt. Dabei handelt es sich um eine Rahmenplanung, mit der erste Planungsüberlegungen weiterentwickelt und die Bauleitplanung vorbereitet werden können.

Das Freiflächenkonzept umfasst Untersuchungen und Konkretisierungen, die auf den bestehenden Überlegungen beruhen. Es liefert außerdem Argumente für die weitere fachliche Abwägung. Die Bauleitplanung hat die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Klimaanpassung für das Handlungsfeld „Wasserhaushalt und -management“ ausgeschöpft. Gleichzeitig werden Synergien geschaffen durch die Verknüpfung von naturnahen und multifunktionalen Freiflächen, die die „Grünmulde“ für die Abfuhr des Regenwassers bilden. Auf diese Weise können sowohl die Biodiversität als auch die Aufenthaltsqualität für die Bewohner des Quartiers verbessert werden – zusätzlich zu einer innovativen Lösung für ein integriertes, klimaangepasstes Regenwassermanagement auf knappen Flächen.

KONKRETISIERENDE INSTRUMENTE

Bebauungsplan

u. a. Art und Maß der baulichen Nutzung; Bauweise und Stellung der Baukörper; Freihaltung von Flächen und Nutzung der freizuhaltenden Flächen; Flächen zur Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser; Wasserflächen sowie Flächen, die auf einem Baugrundstück für die natürliche Versickerung von Wasser aus Niederschlägen freigehalten werden müssen; Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen; Bindungen für Bepflanzungen (Erhalt des Bestands)

Grünordnungsplan

u. a. von Bebauung freizuhaltende Freiflächen; Ausgleichsflächen; Funktionen von Freiflächen; Erhalt von Vegetations- und Baumbeständen

Vorkaufsrecht

gesetzliche Vorkaufsrechte (nach §24 BauGB); Satzungsvorkaufsrechte (nach §25 BauGB)

Städtebauliche Verträge

u. a. Vereinbarungen zur Herstellung von Grün- und Freiflächen im Quartier

Satzungen

Satzungen zur Gestaltung von Freiflächen, Stellplätzen und Spielplätzen, u. a. zur Festsetzung einer Durchgrünung (Bestand und Verteilung des Grünanteils)

Verordnungen

Baumschutzverordnung (Festsetzungen zum Schutz eines wertvollen Baumbestands)

Besonderes Städtebaurecht / Städtebauförderung

Ziele und Maßnahmen zur städtebaulichen Sanierung unter Berücksichtigung allgemeiner Anforderungen und der Belange des Klimaschutzes und der Klimaanpassung; Einsatz von Städtebauförderungsmitteln

Praxisbeispiel: Freiflächengestaltungssatzung

Gartenflächengestaltungs- und Gebäudebegrünungssatzung, Gemeinde Waldbrunn

Wie in vielen Gemeinden nimmt in Waldbrunn im nördlichen Baden-Württemberg die Anzahl der Schottergärten zu. Die Kommune will die Grundstückseigentümer deshalb in dieser Hinsicht sensibilisieren. Durch die Freiflächengestaltungssatzung sollen klimaresiliente Grünstrukturen geschaffen und gefördert werden. Als Rechtsgrundlage dient das Bauordnungsrecht, das den Kommunen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf das örtliche Gesamterscheinungsbild einräumt. In diesem Fall trägt dies zugleich zur Klimaanpassung bei. Um die Akzeptanz zu erhöhen, kann die Satzung mit Positiv- und Negativbeispielen oder hilfreichen Pflanzlisten ergänzt werden.

ERGÄNZENDE INSTRUMENTE

Förderrichtlinien/-programme

z. B. finanzielle Unterstützung für freiwillige Gebäude- oder Hofbegrünung, Entsiegelung von Flächen

Gesplittete Abwassergebühr

getrennte Gebührenerhebung für Schmutz- und Niederschlagswasser

Zertifizierungen und Auszeichnungen

z. B. Festlegung von Energiestandards

Beratung und Information

z. B. kommunale Aktionstage zum Thema klimaangepasster Hausgarten, Kooperationen mit Energieberatungen, Sprechstunden etc.

Praxisbeispiel: Kommunale Förderrichtlinie

„Gemeinsam mehr Grün in der Stadt“, Stadt Erlangen

Bei einer kommunalen Förderrichtlinie handelt es sich um ein informelles Instrument, für das die Stadt oder Gemeinde freiwillig Mittel aus dem Haushalt zur Verfügung stellt. Die Richtlinie ist damit die Basis für ein finanzielles Anreizprogramm. Die Stadt Erlangen versucht über ein solches System, private Maßnahmen für die Klimaanpassung attraktiver zu machen. Gefördert wurden zwischen 2019 und 2022 unter anderem Gebäudegrün, Flächenentsiegelungen, Hofbegrünungen, Baumpflanzungen und das Anlegen von insektenfreundlichen Blühflächen.

Quellen:
Landkreis Bayreuth: Instrumente zur Förderung blau-grüner Infrastrukturen. Klimagerechter Umgang mit Wasser, Vegetation und Böden und der Artenvielfalt in den Kommunen der Region Bayreuth (Leitfaden für Kommunen)
https://klima.landkreis-bayreuth.de/media/11314/20230502_leitfaden-fuer-kommunen_instrumente-zur-foerderung-blau-gruener-infrastrukturen.pdf

Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz: Instrumente zur Klimaanpassung vor Ort. Eine Arbeitshilfe für Kommunen in Bayern
https://www.bestellen.bayern.de/application/eshop_app000002?SID=2083401578&ACTIONxSESSxSHOWPIC(BILDxKEY:%27stmuv_klima_016%27,BILDxCLASS:%27Artikel%27,BILDxTYPE:%27PDF%27)

Bayerisches Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr: Klimaschutz und Klimaanpassung – Grüne und blaue Infrastuktur
https://www.stmb.bayern.de/buw/staedtebaufoerderung/foerderschwerpunkte/nachhaltigkeit_gruene_blaue_infrastruktur/index.php

Europäische Kommission: Green infrastructure
https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/green-infrastructure_en?prefLang=de

Europäische Kommission: Grüne Infrastruktur (GI) – Aufwertung des europäischen Naturkapitals
https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d41348f2-01d5-4abe-b817-4c73e6f1b2df.0012.03/DOC_1&format=PDF

Europäische Kommission: Biodiversity strategy for 2020
https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en

Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB): 64 Projekte ausgewählt – weitere Unterstützung für grün-blaue Infrastruktur in Städten und Gemeinden
https://www.bmwsb.bund.de/SharedDocs/pressemitteilungen/Webs/BMWSB/DE/2023/03/Projekte-urbane-raeume.html

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