Neue Perspektiven für urbane Brachflächen

Zwischen Flächenrecycling und -revitalisierung

Flächenmanagement im urbanen Raum bewegt sich zwischen vielen verschiedenen Anforderungen: Unbebaute Flächen sind knapp, die Notwendigkeit zur Nachverdichtung sehr hoch und gleichzeitig sollen die Städte und Kommunen ihren Flächenverbrauch in den kommenden Jahren reduzieren. Für die städtische Entwicklung spielen Brachflächen deshalb eine immer wichtigere Rolle.

Inhaltsverzeichnis

Begriffsbestimmungen: Innenentwicklung und Flächenrecycling

Mit dem Wachstum von Städten ist nicht allein ein Anstieg der Einwohnerzahlen gemeint, sondern gleichsam eine zunehmende Ausdehnung der Siedlungsfläche. Das eine bedingt dabei das andere, was sich vor allem von den 1950er bis zu den 1970er Jahren in einer fortschreitenden Suburbanisierung niederschlug. Andere städtische Funktionen wie Industrie, Gewerbe und Handel folgten und trugen ihrerseits zur Flächenexpansion auf „die grüne Wiese“ bei.

Der planerische Blick nach „innen“: Innenentwicklung im Fokus

Bereits im Jahr 1972 machte die Non-Profit Organisation „Club of Rome“ in einer Studie auf „Die Grenzen des Wachstums“ aufmerksam. Trotz der Fokussierung auf die mögliche Entwicklung der Weltwirtschaft in den kommenden Jahrzehnten wurden in der Untersuchung mit Bevölkerungswachstum, Rohstoffausbeutung und Zerstörung von Lebensraum zentrale Faktoren genannt, die auch für die Außenentwicklung der Städte kritisch geworden waren.
In Deutschland wurden deshalb seit der Mitte der 1980er Jahre verschiedene rechtliche Maßnahmen ergriffen, um die Flächeninanspruchnahme von Städten und Gemeinden zukünftig zu reduzieren:

• Nach der Bodenschutzkonzeption von 1985 folgte zwei Jahre später die Aufnahme der Bodenschutzklausel in das Bauplanungsrecht.
• Seit 1998 beinhaltet es außerdem eine „Minimierungspflicht der Bodenversiegelung“ – Maßgabe ist seither, möglichst schonend und sparsam mit verfügbaren Flächen umzugehen.
• Ebenfalls 1998 wurde der „baurechtliche Bodenschutz“ in das Raumordnungs– und Bauplanungsrecht aufgenommen. Damit erhielt der Boden innerhalb der Bauleitplanung stärkeres Gewicht.

Für die Stadtentwicklung markierten diese Beschlüsse eine Trendwende mit einem Schwerpunkt auf die Innenentwicklung. Diese wird im Rahmen der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie seit 2002 stärker gefördert, seit der Erneuerung des Baugesetzbuches 2013 ist der Vorrang der Innenentwicklung auch gesetzlich verankert (Paragraph 1, Absatz 5 BauGB).

Es geht daher darum, den zukünftigen Flächenbedarf durch bereits erschlossene, innerörtliche Flächen zu decken. Aus den gleichen Gründen werden in den Randlagen deshalb auch Gewerbegebiete im Bestand umgewandelt: für eine nachhaltige Flächennutzung und eine lebenswerte Mischung städtischer Funktionen von Wohnen bis Handel.

Flächenrecycling und Flächenkreislauf

Die grundsätzliche Frage lautet, wie die Städte und Gemeinden eine solche nachhaltige Innenentwicklung umsetzen können. Eine der Möglichkeiten ist das Flächenrecycling. Dabei wird eine Fläche nach dem Ende ihrer vorherigen Nutzung wieder in den „Wirtschafts- und Naturkreislauf“ zurückgeführt. Sie wird also mit planerischen, umwelttechnischen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen so weit wiederhergerichtet, dass sie eine neue Funktion und Nutzung erlaubt.

Die Flächenkreislaufwirtschaft soll über die beschriebene Praxis hinausgehen. Planung, Nutzung, Beendigung der Nutzung, Brachliegen und Neunutzung werden dabei zyklisch gedacht. Damit soll etwa die Berücksichtigung der geforderten Nachhaltigkeit gewährleistet werden – verbunden mit weniger Flächeninanspruchnahme oder geringeren Investitionen in die Infrastruktur.
Dazu gehört auch, nutzungsgemischte Wohn- und Versorgungsstandorte zu schaffen, die verloren gegangene Funktionen wieder bereitstellen können. Der grundlegende Unterschied der beiden Herangehensweisen ist die zeitliche Perspektive. Während das Flächenrecycling vornehmlich in Projektzusammenhängen umgesetzt wird, betrachtet das Flächenkreislaufmanagement auch die möglichen anschließenden Entwicklungen.

Brachflächen als Herausforderung

Innerörtliche Brachflächen beinhalten nicht allein das Potenzial einer Wiedernutzbarmachung und damit einer Aufwertung des städtischen Raums. Sie stellen zugleich eine Herausforderung für die Akteure dar, die sich um eine Revitalisierung bemühen.

Verfügbarkeit als relatives Merkmal

Theoretisch dürfte ein solches Unterfangen nicht an mangelnder Verfügbarkeit brachliegender urbaner Flächen scheitern. Obwohl es keine präzisen Daten hierzu gibt, führt das Umweltbundesamt rund 150.000 bis 176.000 Hektar an ungenutzten Flächen an, die in der ersten Hälfte der 2010er-Jahre deutschlandweit bestanden.

Unter Berufung auf frühere Umfragen (aus dem Jahr 2006) des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung könnten über 63.000 Hektar davon ohne größeren Aufwand für die erneute Nutzung hergerichtet werden. Was nicht nur aufgrund des Umfangs, sondern auch wegen der städtebaulichen Bedeutung dieser Flächen wichtig ist.

Warum Flächenrecycling so wichtig ist

Nach Einschätzung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) ist die Bedeutung von Brachflächen für die Innenentwicklung von Städten sogar noch größer, weil leicht zu aktivierende Objekte immer knapper werden. Denn die Brachen, die das Umweltbundesamt als „Selbstläufer“ bezeichnet, bringen gerade aus ökonomischer Perspektive viele Vorteile mit sich:

• Sie wurden in der Regel bereits genutzt und sind deshalb gut erschlossen – höhere Investitionskosten für die infrastrukturelle Ausstattung sind daher nicht zu erwarten.
• Sie sind häufig in attraktiven Lagen zu finden, wozu in vielen Fällen das Städtewachstum der Vergangenheit beigetragen hat. Objekte, die bei ihrer Entstehung noch in den Randgebieten der Städte lagen, sind dadurch mit der Zeit von der expandierenden städtischen Bebauung eingeschlossen worden.
• Sowohl die Lage als auch die Vornutzung – beispielsweise als Kasernen, Bahngelände oder Gewerbeflächen – eröffnen verschiedene Möglichkeiten für eine funktionale Durchmischung der Areale, die wiederum mehr Lebensqualität in die Städte bringen können.

Deutlich schwieriger ist der Umgang mit solchen Brachflächen, von denen erst alte Bebauung entfernt, die technische Infrastruktur erneuert oder gänzlich hergestellt und gefährliche Altlasten beseitigt werden müssen. Sie stellen nicht nur aus finanzieller Sicht eine Herausforderung für stadtentwicklungspolitische Pläne zur gewünschten Aufwertung des urbanen Raums dar.

Die Knappheit der verfügbaren innerörtlichen Flächen sowie die Vorgaben für eine minimale Bodenversiegelung machen eine Revitalisierung schlussendlich aber notwendig. Perspektivisch lohnt sich ein solch komplexes Unterfangen für die Städte und Gemeinden allemal. Denn Brachen bedeuten ein Wegfall von Einnahmen für die Stadt und ihre Wirtschaft: von Grund- und Gewerbesteuer beispielsweise, aber genauso von Umsätzen durch Aufträge, die ein stabilerer Wirtschaftsstandort für lokale Betriebe bringen kann.

Die Komplexität des Innenentwicklungsmanagements

Die städtische Innenentwicklung ist grundsätzlich ein komplexes Aufgabenfeld. Immer müssen berechtigte Interessen verschiedenster Nutzergruppen mit entwicklungspolitischen Zielen, den Möglichkeiten des kommunalen Haushalts und nicht zuletzt dem verfügbaren Raum bestmöglich in Einklang gebracht werden. Bei der Wiedernutzung von innerörtlichen Brachflächen ergeben sich sowohl für öffentliche als auch für private Akteure unterschiedliche Hemmnisse für eine Umsetzung.

Hemmnisse für ein umfassendes Flächenrecycling

Christa Böhme, Dietrich Henckel und Anja Besecke haben in einer Expertise zu Brachflächen in der Flächenkreislaufwirtschaft gängige Defizite und Hemmnisse aufgeschlüsselt, die eine Wiedernutzung erschweren. Sie spielen in unterschiedlichem Maße eine Rolle, abhängig vom Zustand der betreffenden Brache und abhängig von der jeweiligen Akteursgruppe.

Vor allem Schädigungen der Flächen durch eine wirtschaftliche Vornutzung (Altlasten), Probleme mit den Grundeigentümern sowie fehlende Nachfrage und fehlender Bedarf erweisen sich als größte Hindernisse. Es sind aber längst nicht die einzigen:

Hemmnisse für die Wiedernutzung städtischer Brachflächen
Technische Defizite
Öffentliche Akteure	Private Akteure
fehlende Kenntnisse zu bestehenden Altlasten Gefahren und hohe Sanierungskosten durch Altlasten fehlende technische Möglichkeiten für die Beseitigung von Altlasten Kosten für die Erschließung	Baulich-strukturelle Mängel von Fläche und Gebäudebestand Gefahren und hohe Sanierungskosten durch Altlasten
Stadträumliche Nachteile
Lage im Stadtraum Größe der Fläche
Rechtlich-administrative Hemmnisse
fehlender Zugriff auf private Brachflächen Schwierigkeiten durch bau-, planungs- und umweltrechtliche Fragen problematische Entlassung der Flächen aus dem Fachplanungsrecht Haftungs- und Finanzierungsfragen bei Verdacht auf Altlasten	planungsrechtliche Unklarheiten hoher Zeitaufwand bei Besitzerwechsel (wegen planungsrechtlicher Änderungen, Genehmigungsverfahren, Flächenaufbereitung etc.) kostenintensivere bauliche Nachnutzung durch gestiegenen ökologischen Wert der Fläche (strengere gesetzliche Vorgaben für die Nutzung, deshalb: Naturschutz contra Wiedernutzung) problematische Entlassung der Flächen aus dem Fachplanungsrecht Nutzungsbeschränkungen oder Denkmalschutzauflagen Interessenkonflikte durch Nachbar-, Immissionsschutz etc. zu strenge Planungsvorschriften
Politisch-institutionelle Hindernisse
Informationsdefizite zum Bestand an Brachflächen Probleme mit Grundeigentümern abweichende Ziele von Kommune und Investoren unflexible Organisationsformen und langwierige bürokratische Verfahren hohe Flächenausweisungsraten wegen interkommunaler Konkurrenz	langwierige baurechtliche Verfahren, zum Beispiel Planänderungsverfahren Probleme mit Grundeigentümern Abweichende Ziele von Kommune und Investoren
Instrumentelle Hemmnisse
unsichere Finanzierung Überangebot an frei verfügbaren Flächen	Mangel an ökonomischen Anreizen fehlende Förderprogramme
Quelle: Böhme/Henckel/Besecke: Brachflächen in der Flächenkreislaufwirtschaft (Expertise).

Zu diesen Hemmnissen kommen außerdem ideologische Diskrepanzen, etwa wenn es um sachlich unbegründete Vorbehalte aufgrund des Images einer Brachfläche geht. Schwierig ist darüber hinaus das fehlende Bewusstsein für das Thema Flächenverbrauch und die Vorgaben für einen nachhaltigeren Umgang mit Boden.
Weiterhin tragen unterschiedliche Interessen und Meinungen sowie zögerliche Entscheidungen bezüglich des weiteren Verfahrens mit den Brachen dazu bei, dass eine Wiedernutzung gar nicht oder nur sehr schleppend realisiert werden kann.

Aufgaben für die Innenentwicklung

Damit innerörtliche Brachen schnell wieder in den Markt eingeführt und Ziele der Stadtentwicklung umgesetzt werden können, braucht es ein funktionierendes Innenentwicklungsmanagement. Das BBSR hat aufgezeigt, welche Aufgaben wahrgenommen werden müssen, um Brachflächen wieder zu aktivieren.

Insgesamt sind es vier Aufgabenbereiche, die sich ihrerseits nach verschiedenen Tätigkeiten differenzieren:

• 1. Die Vorbereitung der Flächenauswahl
  Hierzu gehören die fortlaufende Erfassung von potenziell nutzbaren Flächen, deren Bewertung hinsichtlich einer Wiedernutzung sowie eine Priorisierung der betreffenden Brachen.
• 2. Die Grundstücksaktivierung und die Stärkung der Investitionsbereitschaft
  Die oben beschriebenen Typen von Brachflächen machen es vielfach notwendig, die jeweiligen Nutzungsmöglichkeiten und potenziellen Hemmnisse zu prüfen. Auf Basis dieser Erkenntnis und in Kooperation mit den Grundstückseigentümern können dann fachliche Arbeiten für eine Revitalisierung vorgenommen werden.
  Die entsprechenden kommunalen Stellen können außerdem Hilfestellung bei der Investorensuche geben und damit als zentraler Ansprechpartner für private Akteure fungieren.
• 3. Die Akzeptanz in der Bürgerschaft und der Politik
  Auch in Belangen der Akzeptanz für Flächenrecyclingprojekte kommt der Verwaltung eine wichtige kommunikative Rolle zu: Sie muss die relevanten Argumente vor dem Hintergrund der Innenentwicklung vermitteln, den Dialog mit allen Akteuren führen und generell in strittigen Fragen der Lokalpolitik oder von Entwicklungsstrategien zur Verfügung stehen.
• 4. Die Koordination der Verwaltung
  Ähnliche Funktionen erfüllt das Innenentwicklungsmanagement innerhalb der Verwaltung. Hier gilt es, verschiedene Fachstellen zusammenzuführen, um Verfahren für die Planung und Genehmigung zu beschleunigen.

Nach diesen Erkenntnissen wurden in den vergangenen Jahren bundesweit erste Modellprojekte umgesetzt. Ziel dabei war nicht allein die Wiedernutzung innerörtlicher Brachflächen. Es ging auch darum, die Anwendung der erarbeiteten Aufgabenbereiche in der Praxis nachvollziehen zu können.

Auf diese Weise soll in Zukunft mehr Struktur und Klarheit in die komplexe Gesamtaufgabe von Flächenrecycling und Innenentwicklung gebracht werden. So können sämtliche Kommunen auf wichtige Erfahrungen für ihre eigenen Bemühungen um eine nachhaltigere Flächennutzung zurückgreifen.

Quellen:
Böhme, Christa/Henckel, Dietrich/Besecke, Anja: Brachflächen in der Flächenkreislaufwirtschaft (Expertise). Eine Expertise des ExWoSt-Forschungsfeldes Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung – Fläche im Kreis.
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/forschung/programme/exwost/Forschungsfelder/2004undFrueher/FlaecheImKreis/BilderDownloads/ExpertiseBrachflaechen.pdf?__blob=publicationFile&v=1

Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen in wachsenden Kommunen (ExWoSt-Informationen 51/1).
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/exwost/51/exwost-51-1.pdf?__blob=publicationFile&v=2

Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern: Stadt recyceln – Revitalisierung innerstädtischer Brachflächen. Dokumentation Bayerischer Landeswettbewerb 2006. Modellhafte Stadt- und Ortssanierung (Städtebauförderung in Bayern, Themenheft 17).
https://www.stmb.bayern.de/assets/stmi/buw/staedtebaufoerderung/iic6_oeff_themenheft_17.pdf

Projektübergreifende Begleitung REFINA – Deutsches Institut für Urbanistik GmbH: Flächenpost – nachhaltiges Flächenmanagement in der Praxis.
https://repository.difu.de/jspui/bitstream/difu/126864/1/DB1214.pdf

Städtebauförderung von Bund, Ländern und Gemeinden: Umgang mit Brachflächen im Stadtumbau. Transferveranstaltung der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost.
https://www.umweltbundesamt.de/themen/boden-landwirtschaft/flaechensparen-boeden-landschaften-erhalten/flaechenrecycling-innenentwicklung%23brachen-nutzen-grune-wiesen-schonen

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