Bauliche Maßnahmen für den Hochwasserschutz

Ein Überblick über kommunale Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen zum Schutz vor Hochwasser

Bauliche Maßnahmen für den kommunalen Schutz vor den Folgen von Starkregen und Hochwasser sind ein wichtiger Bestandteil des Risikomanagements. Sie sind eingebettet in einen größeren Kontext, zu dem noch weitere formelle und informelle Instrumente wie die Bauleitplanung gehören. Der technische Hochwasserschutz ist deshalb eine vielschichtige Aufgabe für die Kommunen.

Kommunale Baumaßnahmen im Rahmen des Hochwassermanagements

Zuständigkeiten, Möglichkeiten & Grenzen beim Hochwasserschutz

Wer trägt welche Pflichten bei der Hochwasservorsorge?

Vermeidung von und Vorbereitung auf Hochwasserrisiken ist eine komplexe Aufgabe, die durch die Zunahme von Extremwetterereignissen an Bedeutung gewonnen hat. Die Hochwasservorsorge umfasst daher zahlreiche Handlungsbereiche, von der Informationsvorsorge bis zur Bewältigung der Folgen von Überschwemmungen.

Ein wesentlicher Faktor ist der technische Hochwasserschutz, der vor allem bauliche Maßnahmen beinhaltet, um den Risiken durch starke Niederschläge oder übertretende Wasserläufe zu begegnen. Allerdings stehen den Kommunen auch andere Instrumente zur Verfügung, um auf baulicher Ebene Schutzvorkehrungen vorzunehmen, wie etwa die Bauleitplanung.

Eine Verzahnung der verschiedenen Handlungsbereiche ist deshalb sinnvoll und notwendig. Das gilt nicht zuletzt wegen der Aufteilung der Verantwortlichkeiten beim Hochwasserschutz auf unterschiedliche Stellen.

Ordnungszugehörigkeit von Gewässern
Nach dem deutschen Wasserrecht sind Gewässer in Ordnungen eingeteilt. Die Ordnungszugehörigkeit dient dabei gleichzeitig einer Unterscheidung von Zuständigkeitsklassen im Rahmen der Gewässerunterhaltung und des Hochwasserschutzes. Die Verantwortlichkeiten verteilen sich demnach wie folgt:

Gewässer I. Ordnung: öffentliche Wasserfläche in der Zuständigkeit des Bundes
Gewässer II. Ordnung: öffentliche Wasserfläche in der Zuständigkeit des Bundeslandes
Gewässer III. Ordnung: auf die Anrainer aufgeteilte Wasserfläche in der Zuständigkeit der Wasser- und Bodenverbände

Wer ist zuständig?

Bauliche Maßnahmen sind immer als Teil eines übergeordneten Konzepts für den Schutz vor Hochwasser zu verstehen. Dadurch sind sie eingebettet in umfassendere Vorkehrungen, um Gefahren zu vermeiden. An erster Stelle stehen die Ermittlungen von Flächenvorsorge und Hochwassergefahren, um sie zu vermeiden. Erst daran schließt der technische Hochwasserschutz sowie Maßnahmen der Bauvorsorge und Gefahrenabwehr an.

Nicht alle diese Aufgaben liegen bei den Kommunen. Die Bauvorsorge etwa obliegt in erster Linie Hauseigentümern oder Unternehmern. Gleichwohl sind die Kommunen dafür verantwortlich, das Bewusstsein für dieses wichtige Thema zu schärfen und über die Möglichkeiten zu informieren. Diese Informationen beruhen aber wenigstens teilweise auf den übergreifenden Risikoanalysen, für die die Bezirksregierungen zuständig sind. Insofern ist eine scharfe Trennung der Handlungsbereiche nicht möglich, eine Zuordnung der einzelnen Aufgaben lässt sich allerdings schon treffen.

Hochwasserschutz: Aufgaben und Zuständigkeiten
Übergreifende Gefahren- und Risikoermittlung
Erstellung von Hochwassergefahrenkarten Erfassung von Gebieten, die bei Hochwasserereignissen überflutet werden; von Hochwasser mit niedriger Wahrscheinlichkeit bis zu Extremereignissen	Bezirksregierung
Erstellung von Hochwasserrisikoarten Erfassung von möglichen nachteiligen Folgen für die in den Gefahrenkarten aufgeführten Gebiete	Bezirksregierung
Erstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen Grundlage zu Verringerung von Schäden und zur Festlegung von	Bezirksregierung
Vermeidung von Hochwassergefahren und -risiken durch Flächenvorsorge
Vorläufige Sicherung von Überschwemmungsgebieten	Bezirksregierung
Festsetzung von Überschwemmungsgebieten	Bezirksregierung
Raumordnungsplan	Raumordnung: Bund Landesentwicklungsplan: Land Regionalplan: Bezirksregierung
Flächennutzungsplan	Stadt/Gemeinde (Planungsamt)
Bebauungsplan	Stadt/Gemeinde (Planungsamt)
Baugenehmigung	Stadt/Kreis (Bauordnungsamt/Bauaufsicht)
Vorbeugung von Hochwassergefahren und -risiken durch technische Maßnahmen (Gewässer & Anlagen)
Planung und Ausbau von Gewässern	Gewässer I. Ordnung: Eigentümer oder Land Gewässer II. Ordnung: Anliegergemeinden oder Wasserverband (bei Übertragung der Unterhaltungspflichten)
Planfeststellung bzw. -genehmigung von Maßnahmen zum Gewässerausbau	Gewässer I. und II. Ordnung: Bezirksregierung sonstige Gewässer: Untere Wasserbehörde (UWB)
Maßnahmen zum Ausgleich der Wasserführung	Kreis bzw. kreisfreie Städte Städte und Gemeinden
Errichten, Beseitigen und Umgestalten von Deichen, Dämmen und sonstigen Hochwasserschutzanlagen	öffentlich-rechtliche Körperschaften wie Städte, Gemeinden, Kreise, Deichverbände etc.
Planfeststellung bzw. -genehmigung der Errichtung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung von Hochwasserschutzanlagen	Gewässer I. und II. Ordnung: Bezirksregierung sonstige Gewässer: Untere Wasserbehörde
Gewässerunterhaltung z. B. Erhaltung des Zustandes bezüglich Rückhaltung von Wasser	Gewässer II. Ordnung und sonstige Gewässer: Anliegergemeinden ansonsten die Stelle, an die die Pflichten übertragen wurden, meist der Wasserverband
Übertragung der Unterhaltungslast auf einen Dritten mit Zustimmung der zuständigen Behörde	Gewässer I. und II. Ordnung: Bezirksregierung sonstige Gewässer: Untere Wasserbehörde
Unterhaltung von Deichen	die Stellen, die die Deiche errichtet haben
Unterhaltung der sonstigen Hochwasserschutzanlagen	die Stellen, die die Anlagen errichtet haben
Übertragung der Unterhaltungspflicht für Deiche, Dämme und Hochwasserschutzanlagen auf Dritte	unterhaltspflichtige Stellen Zustimmung der Bezirksregierung bei Gewässern I. und II. Ordnung notwendig bzw. der Unteren Wasserbehörde für sonstige Gewässer
Deichschutzverordnung erlassen	Bezirksregierung

Die Pflichten zur Durchführung von Maßnahmen des Gewässerbaus und des technischen Hochwasserschutzes inklusive deren Unterhaltung sind je nach gesetzlichen Regelungen auf verschiedene Stellen verteilt. In vielen Fällen besteht zudem die Möglichkeit, die Pflichten und Zuständigkeiten an eine andere Stelle zu übertragen.

Kommunale Flächenvorsorge gegen Starkregen

Die Flächenvorsorge schließt auch Starkregengefahren ein. Entsprechende Gefahrenkarten sollen deshalb für die Bauleitplanung die Hochwassergefahrenkarten ergänzen, um Überflutungsgebiete zu identifizieren.

Im Flächennutzungsplan für das städtebauliche und räumliche Entwicklungskonzept können etwa in einem separaten Beiplan Vorranggebiete für die Starkregenvorsorge ausgewiesen werden. Der Bebauungsplan macht rechtsverbindliche Festsetzungen, die im Hinblick auf den Starkregenschutz unter anderem eine Freihaltung von Hauptfließwegen des Niederschlagswassers umfassen. Als Orientierungshilfe dienen dabei die Starkregengefahrenkarten.

Formelle & informelle Instrumente des Hochwasserschutzes

Wie Bauleitplanung und bauliche Maßnahmen zusammenhängen

Kommunen sind dafür verantwortlich, schon bei der Siedlungsentwicklung neue und bestehende Gefahrenpotenziale für Überschwemmungen zu berücksichtigen. Hierzu gehört die Flächenvorsorge für den Rückhalt des Wassers ebenso wie die Bauleitplanung in Form von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen, die eine Bebauung in gefährdeten Bereichen verhindern.
Die Vorgaben für Belange des Hochwasserschutzes ergeben sich aus dem Baugesetzbuch (BauGB). Es sieht für Flächennutzungspläne vor, dass

Flächen dargestellt werden müssen, die für den Hochwasserschutz oder zur Regelung des Abflusses freizuhalten sind (z. B. Hochwasserschutzanlagen und Hochwasserabflussgebiete);
eine Kennzeichnungspflicht für Flächen einzuhalten ist, die besondere bauliche Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten benötigen;
gemäß Wasserrecht eine nachrichtliche Übernahme von etwaigen Überschwemmungsgebieten erforderlich ist.

Damit fallen Flächennutzungspläne in den Bereich des vorbeugenden Hochwasserschutzes. Sollten Risikoanalysen neue Erkenntnisse zu möglichen Hochwasserereignissen bringen, müssen die Pläne entsprechend angepasst werden. In den Bebauungsplänen wird das erforderliche Ausmaß des Schutzes konkreter gefasst. In der Regel bedeutet das, dass die Kommunen in Überschwemmungsgebieten ein absolutes Bauverbot festzulegen haben.

Für Areale außerhalb von Überschwemmungsgebieten räumt das BauGB den Kommunen das Recht ein, Flächen festzulegen, die nicht bebaut werden dürfen. Ergänzend können sie im Rahmen der Baunutzungsverordnung (BauNVO) nicht überbaubare Flächen bestimmen. Auf diese Weise kann der Grad der Bodenversiegelung reguliert werden. Durch alle diese Regelungen ist die Flächenvorsorge ein bestimmender Faktor dafür, wo bauliche Schutzmaßnahmen erforderlich und welche konkret zu ergreifen sind.

Kommunale Baumaßnahmen zum Hochwasserschutz

Welche Möglichkeiten haben Städte und Gemeinden bei der Überflutungsvorsorge?

Eine wesentliche Herausforderung beim Hochwasserschutz besteht darin, dass einzelne Maßnahmen in der Regel nicht ausreichen, um die Risiken und Probleme ausreichend in den Griff zu bekommen. Deshalb werden beispielsweise interkommunale Schutzkonzepte empfohlen, um Lösungen in einem größeren Kontext ansetzen zu können.
Dazu müssen bei baulichen Maßnahmen zahlreiche weitere Fragen im Vorfeld beantwortet werden:

Sind sie technisch umsetzbar?
Sind sie genehmigungsfähig?
Steht ausreichend Fläche für die Umsetzung zur Verfügung?
Wie kann die Maßnahme finanziert werden und wie ist ihr Nutzen-Kosten-Verhältnis zu beurteilen?
Lassen sich Synergien nutzen oder bestehen möglicherweise Konfliktpotenziale?
Wer soll geschützt werden und wer kann eventuell gar nicht geschützt werden?
Wie sind öffentliche und private Interessen gegeneinander abzuwägen?

Bauliche Maßnahmen im großen Kontext

Abgesehen davon müssen die Kommunen berücksichtigen, dass sich Hochwasserereignisse nur bis zu einem gewissen Bemessungsfall beherrschen lassen. Das bedeutet, bauliche Maßnahmen sind in vielen Fällen ökonomisch nicht sinnvoll und/oder technisch nicht möglich. Es ist immer mit einem Versagen der Schutzsysteme zu rechnen, wenn die Belastung zu groß wird. Durch die steigenden Schadenspotenziale in Folge klimatischer Veränderungen und immer extremerer Wetterereignisse steigt zudem das Risiko, dass selbst vermeintlich sichere Schutzanlagen an ihre Grenzen kommen.

Kommunen wird daher empfohlen, bauliche Maßnahmen zum Hochwasserschutz immer mit weitergehenden Vorsorgekonzepten zu kombinieren. Beratungsangebote rund um die Bauvorsorge für private Hauseigentümer und Unternehmen gehören zum Beispiel dazu, um Risiken und Schäden möglichst zu minimieren. Bauliche und nicht-bauliche Schutzvorkehrungen sind deshalb nur bedingt getrennt voneinander zu betrachten. Das gilt in gleicher Weise für das Risikomanagement für Hochwasser und Starkregen.

Kommunale Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen im Starkregenrisikomanagement
Rückhaltung und Ableitung von Außengebietswasser	Das Ziel der Rückhaltung besteht darin, den Oberflächenabfluss von Niederschlägen und Überschwemmungen in bewohnte Gebiete zu verhindern. Unterschieden werden dabei Strukturen zur Ableitung und zur Sammlung/zum Rückhalt von Außengebietswasser. Maßnahmen zur Ableitung sind unter anderem: die Erstellung und/oder Ertüchtigung von Leitbauwerken, etwa die Anlage von offenen Grabensystemen, Verwallungen, Mulden und Kaskaden, gegebenenfalls Rohren, die Sturzfluten und Hochwasser in unkritische Bereiche ableiten; die Erstellung angepasster Einlaufbauwerke in Form von hydraulisch günstig konstruierten Einleitbauwerken und Verrohrungen, der Einsatz räumlicher Rechen und Vorrechen für grobes Treibgut sowie die Offenlegung oder der Ausbau von sogenannten Verdolungen (d. h. von röhrenförmigen Einfassungen eines Wasserlaufs, mit dem Ziel, diesen durch eine Untertunnelung zu führen). Maßnahmen für die Rückhaltung sind unter anderem: Rückhalteräume sowie die Aktivierung und/oder Vergrößerung von vorhandenen Bodenvertiefungen und Senken, damit diese mehr Wasser aufnehmen können.
Abflussrelevante Gewässer bei Starkregenereignissen	Abflussrelevante Gewässer umfassend nicht nur die sichtbaren Gewässerläufe, sondern auch jene, die nur temporär Wasser führen und deshalb potenziell gefährlich sind. Das Risiko besteht unter anderem darin, dass diese „schlafenden“ Gewässer in trockenen Phasen aus dem Bewusstsein verschwinden und keine ausreichende Unterhaltung stattfindet. Die möglichen baulichen Maßnahmen entsprechen weitgehend denen zur Ableitung und Rückhaltung von Außengebietswasser. Zusätzlich können abflussmindernde Einbauten wie Stege, Brücken, Zäune, Mauern, Leitungen etc. beseitigt oder optimiert werden. Um weitere Entlastungspunkte zu schaffen, können die Kommunen zudem Notabflusswege errichten.
Siedlungsentwässerung	Bei der Siedlungsentwässerung ist die Belastbarkeit des Kanalnetzes zu betrachten. Es geht einerseits darum, den Zufluss zum Kanalnetz zu entlasten, damit das Speichervermögen nicht zu schnell ausgeschöpft wird. Eine Reduzierung des Versiegelungsgrades in der Kommune trägt dazu bei, zum Beispiel mit wasserdurchlässigen Flächenbefestigungen. Dezentrale bauliche Maßnahmen wie das Anlegen von Mulden, Zisternen oder Rigolen funktionieren in erster Linie über eine ausreichend große Dimensionierung und eine großflächige Umsetzung.
Straßen und Wege	Straßen und Wege werden bei Starkregenereignissen und Hochwasser oft zu Abflusswegen. Als solche können sie von den Kommunen gezielt genutzt werden, da je nach Neigung und Bordsteinhöhe ein gewisses Stauvolumen vorhanden ist. Eine Absenkung des Straßenniveaus oder der Einbau einer Mittelrinne können dazu beitragen, dieses Speichervolumen zu erhöhen. Um die Abflusssituation im Straßenraum weiter zu verbessern, sind folgend bauliche Maßnahmen denkbar: Rinnensysteme und Anlagen zur Versickerung, um mehr Oberflächenwasser aufzunehmen; der Einsatz von leistungsstarken Einläufen; die Aufreihung von mehreren Einläufen hintereinander in Fließrichtung; ein starkes Quergefälle der Straßenoberfläche; das Anlegen eines parallelen Straßengrabens mit Einlaufbauwerk, Geröllfang und/oder Flutmulde; der Einsatz von einer oder mehreren hintereinander angeordneten Querrinnen sowie Möglichkeiten zur Ableitung des Wassers in das Straßenbegleitgrün.
Frei- und Grünflächen	Frei- und Grünflächen wie Parkanlagen, Rasenflächen, öffentliche Plätze ohne Bebauung, Brachflächen etc., bieten die Möglichkeit, sie prinzipiell auch als Notretentionsräume nutzen zu können. Hierfür sind allerdings oft bauliche Maßnahmen erforderlich, um einen gezielten Wasserzufluss zu erreichen. Je nach Beschaffenheit der Fläche ist von der Kommune zu prüfen, ob Starkregen- und Hochwasserereignisse keine zusätzlichen Gefahren für Mensch und Umwelt verursachen – etwa durch eine Verbreitung von Schmutz- und Schadstoffen.
Objektschutzmaßnahmen	Beim Objektschutz für Gebäude und Einrichtungen werden drei Schutzziele unterschieden: das Fernhalten bzw. Ableiten von Wasser das Verhindern eines Wassereintritts die Schadensminimierung An erster Stelle stehen deshalb bauliche Maßnahmen wie Verwallungen, Erddämme oder Schutzmauern gegen größere Wassermassen. Permanente Schutzsysteme sind angesichts der meist kurzen Reaktionszeiten bei Starkregenereignissen besonders geeignet. Sind solche Vorkehrungen nicht möglich oder sinnvoll, müssen gegebenenfalls gesonderte Absicherungen für stark gefährdete Objekte vorgenommen werden. Hierunter fällt beispielsweise eine Anpassung der technischen Gebäudeausstattung (Gastherme statt Ölheizung etc.).

Kommunale Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen im Starkregenrisikomanagement
Deiche und Mauern	Deiche und Mauern gehören zu den ältesten baulichen Maßnahmen, mit denen gefährdete Gebiete vor Hochwasser geschützt werden sollen. Welche Form angemessen oder sinnvoll ist, hängt von verschiedenen Faktoren ab: Mauern benötigen weniger Platz als Deiche, ihre Schutzfunktion ist an ihre Höhe gebunden. Hier muss etwa abgewogen werden, wie eine Mauer in das Stadtbild integriert werden kann, um Hochwasserschutz mit einem attraktiven öffentlichen Raumgefüge zu verbinden. Deiche bieten in der Regel mehr Schutz, haben aber einen hohen Flächenbedarf. Zudem sind sie in der Landschaft oft deutlich erkennbar. Sie stellen außerdem besondere Anforderungen: Es braucht eine ständige Wartung, insbesondere nach Hochwasserereignissen. Ein Baumbewuchs ist aus statischen Gründen eher zu vermeiden. Für die Einsatzkräfte müssen sie darüber hinaus über ein ausreichend ausgestaltetes Wegenetz verfügen.
Dezentraler Rückhalt	Dezentrale Rückhaltemaßnahmen sind direkt an großen Flüssen nicht sinnvoll, sie werden stattdessen im Einzugsgebiet, kleinen Verästelungen und Zubringern eingesetzt. So soll bereits im Vorfeld verhindert werden, dass die Wassermengen in die großen Flussläufe gelangen. Die Umsetzung erfolgt flächenhaft durch Aufforstungen, veränderte Feldbewirtschaftung oder Flächenentsiegelung, linienförmig durch Flusslaufverlängerungen oder Gewässerrenaturierung, punktuell mit Hilfe ungesteuerter kleiner Rückhaltebecken.
Talsperren	Talsperren sind ein wichtiger Bestandteil der Wasserwirtschaft und Versorgung. Gleichzeitig dienen sie dem Hochwasserschutz, denn sie können auch bei schweren Hochwasserereignissen die Hochwasserwelle kappen. Hierzu wird anhand der berechneten Niederschlagsmengen ermittelt, welche Folgen für die Unterlieger der Talsperre zu erwarten sind. Anhand dieser Berechnungen wird dann über ein Ablassen oder weiteres Aufstauen des Wassers entschieden.
Flutpolder	Bei einem Flutpolder handelt es sich um einen unbesiedelten Rückhalteraum, der bei Überschwemmungen gezielt geflutet werden kann. Deiche grenzen den Polder zum Fluss und zum Hinterland ab. Damit soll der höchste Wasserstand (maximaler Hochwasserabfluss) gesenkt werden. So reduziert sich zugleich der Druck auf Deiche in unterliegenden Gebieten und die Gefahr, dass die Deiche brechen. Die Polder können mit Einlass- bzw. Auslassbauwerken zu einem genauen Zeitpunkt geflutet werden.

Quellen:
Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg: Leitfaden Kommunales Starkregenrisikomanagement in Baden-Württemberg (Download)
https://pudi.lubw.de/detailseite/-/publication/47871

Ministerium für Umwelt, Energie, Ernährung und Forsten Rheinland-Pfalz: Hochwasservorsorge am Gewässer
https://hochwassermanagement.rlp.de/fileadmin/hochwassermanagement/Unsere_Themen/Was_macht_das_Land/Kompetenzzentrum_Hochwasservorsorge_und_Hochwasserrisikomanagement/Leitfaden_Hochwasservorsorge_am_Gewaesser.pdf

Ministerium für Umwelt, Energie, Ernährung und Forsten Rheinland-Pfalz: Notabflusswege für Sturzfluten durch die Bebauung. Eine Arbeitshilfe für Ingenieure und Kommunen
https://hochwassermanagement.rlp.de/fileadmin/hochwassermanagement/Unsere_Themen/Was_macht_das_Land/Kompetenzzentrum_Hochwasservorsorge_und_Hochwasserrisikomanagement/Arbeitshilfe_Notabflusswege_-_Endfassung_14-11-2019.pdf

Kommunal Agentur NRW: Hochwasser- und Überflutungsschutz. Ansätze für eine fachübergreifende Zusammenarbeit innerhalb der Kommunalverwaltung zum Hochwasserrisikomanagement
https://kommunalagentur.nrw/wp-content/uploads/2019/04/Leitfaden-Hochwasser-und-Überflutungsschutz.pdf

Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen: Arbeitshilfe kommunales Starkrisikomanagement. Hochwasserrisikomanagementplanung in NRW
https://www.flussgebiete.nrw.de/system/files/atoms/files/arbeitshilfe_kommunales_starkregenrisikomanagement_2018.pdf

Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen: Hochwasserrisiken gemeinsam meistern an Rhein, Maas, Weser und Ems
https://flussgebiete.nrw.de/system/files/media/document/file/nrw_hwrm-broschuere_web.pdf

Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Überflutungs- und Hitzevorsorge durch die Stadtentwicklung. Strategien und Maßnahmen zum Regenwassermanagement gegen urbane Sturzfluten und überhitzte Städte
https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/veroeffentlichungen/sonderveroeffentlichungen/2015/DL_UeberflutungHitzeVorsorge.pdf?__blob=publicationFile&v=1

Umweltbundesamt: Schutz von neuen und bestehenden Anlagen und Betriebsbereichen gegen natürliche, umgebungsbedingte Gefahrenquellen, insbesondere Hochwasser (Untersuchung vor- und nachsorgender Maßnahmen)
https://www.flussgebiete.nrw.de/system/files/atoms/files/uba_hws_betriebsbereiche.pdf

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