Knappe kommunale Haushalte

Finanzielle Gestaltungsräume finden & für die kommunale Entwicklung nutzen

Nach über einem Jahrzehnt mit Überschusshaushalten verzeichneten die deutschen Kommunen 2023 erstmals wieder ein Defizit. Für die Entwicklung von Städten und Gemeinden ist die Lage schwierig. Die Frage lautet deswegen, welche Möglichkeiten die Kommunen haben, ihre knappen Haushalte unter solchen Voraussetzungen bestmöglich zu nutzen und einzusetzen.

Kommunale Haushalte: Was sind die Perspektiven für die Zukunft?

Defizitäre Lage: Die Haushalte der Kommunen 2023

Entwicklung der kommunalen Haushalte in Deutschland

In den vergangenen Jahren haben es die deutschen Kommunen geschafft, ihre Haushalte weitgehend zu konsolidieren. Selbst unter dem Eindruck des erhöhten Aufkommens an Flüchtenden im Jahr 2015 setzte sich dieser positive Trend fort. Während der Corona-Pandemie sorgten eigene Steuereinnahmen und finanzielle Unterstützung von Bund und Ländern dafür, dass die Haushalte der Kommunen seit 2012 durchgängig Finanzierungsüberschüsse vorweisen konnten.

Dieser Überschuss lag 2022 noch bei 2,6 Milliarden Euro. Für das Jahr 2023 vermeldet das Statistische Bundesamt (Destatis) jedoch einen Einbruch: Insgesamt lief bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Finanzierungsdefizit von 6,8 Milliarden Euro auf. Davon entfielen allein 6,2 Milliarden Euro auf die Kernhaushalte, weitere 0,7 Milliarden Euro Defizit entstanden in den Extrahaushalten.

Was sind Kernhaushalte und Extrahaushalte?

Grundlage für die Finanz- und Personalstatistiken des Statistischen Bundesamtes ist seit dem Berichtsjahr 2011 eine erweiterte Abgrenzung des Öffentlichen Gesamthaushalts, der in einem Schalenkonzept dargestellt wird. Als Kernhaushalte gelten nach diesem Modell die Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie der Sozialversicherung.

Extrahaushalte umfassen wiederum alle öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die zum Sektor Staat zählen. Das sind beispielsweise Versorgungsrücklagen und -fonds, Landesbetriebe für Straßenbau und -wesen, öffentliche Hochschulen, Zweckverbände von Nichtmarkt-Produzenten, ausgegliederte Statistische Ämter und andere.

Zusammen bilden die Kernhaushalte und die Extrahaushalte im Schalenkonzept den Öffentlichen Gesamthaushalt, der auch EU-Anteile einschließt.

Gründe für die defizitären Haushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände

Nach den Berechnungen des Statistischen Bundesamtes stiegen die bereinigten Ausgaben der Kommunen 2023 im Vergleich zum Vorjahr um 12 Prozent. Das entspricht Mehrausgaben von über 39 Milliarden Euro (insgesamt: 364,9 Milliarden Euro). Für diese Entwicklung gibt es verschiedene Gründe.

Anwachsen der Sozialausgaben

Ein wesentlicher Faktor waren die gestiegenen Sozialausgaben. Diese stiegen um 11,7 Prozent auf insgesamt 76 Milliarden Euro. Diese höheren Ausgaben für Sozialleistungen entstanden in mehreren Bereichen:

Seit dem 1. Januar 2023 gelten erhöhte Regelsätze für das Bürgergeld nach SGB II und für die Sozialhilfe nach SGB XII.
Kommunale Leistungen nach SGB II betrafen weitgehend Ausgaben für Unterkunft und Heizung, so dass auch die gestiegenen Energiepreise die Haushalte der Kommunen belasteten. Allerdings stieg auch die Beteiligung des Bundes an diesen Kosten.
Dazu erhöhten sich die Ausgaben für Eingliederungshilfen nach SGB IX (10,9 Prozent), für Sozialhilfe nach SGB XII (12,5 Prozent) sowie Kinder- und Jugendhilfe nach SGB VIII (15,2 Prozent).

Personalausgaben und Sachaufwendungen

Ebenfalls gestiegen sind 2023 die Personalausgaben der Gemeinden. Hier war ein Anstieg um 7,4 Prozent zu verzeichnen, was Ausgaben in Höhe von fast 81 Milliarden Euro entspricht. Laut Destatis ist dies zurückzuführen auf den Tarifabschluss im öffentlichen Dienst im selben Jahr sowie auf die Sonderzahlung zum Inflationsausgleich.

Allgemeine Teuerungen in Folge der Inflation schlugen sich auch bei den Sachaufwendungen (8,2 Prozent) und Sachinvestitionen (12,3 Prozent) nieder. Hinzu kam ein starker Anstieg der Zinsausgaben um 37,4 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Der Grund hierfür lag in den höheren Zinssätzen, wodurch Refinanzierungen und neue Verbindlichkeiten für die Gemeinden und Gemeindeverbände entsprechend teurer wurden.

Langsameres Wachstum von Steuereinnahmen und Zuweisungen

Auf der Einnahmenseite konnten die kommunalen Kern- und Extrahaushalte gegenüber 2022 einen Zuwachs von 9 Prozent verbuchen. Sie nahmen damit rund 30 Milliarden Euro mehr ein als im Vorjahr. Einen Ausgleich der Ausgabenseite konnten die Gemeinden damit dennoch nicht erreichen.

Dabei fielen die Steuereinnahmen netto 2023 um 7,3 Prozent höher aus und erreichten insgesamt knapp über 130 Milliarden Euro. Vor allem die Einnahmen aus der Gewerbesteuer (netto) stiegen dabei stärker als erwartet um ebenfalls durchschnittlich 7,3 Prozent.

Auch die Zuweisungen für Investitionen, die von den Ländern an die kommunalen Kern- und Extrahaushalte gezahlt wurden, stiegen im Jahr 2023 mit 15,6 Prozent deutlich an – und deckten damit nahezu vollständig die verausgabten Sachinvestitionen der Kommunen. Diese lagen im Vergleich zum Vorjahr um 15,7 Prozent höher. Anders verhielt es sich hingegen mit den Schlüsselzuweisungen der Länder zur allgemeinen Finanzierung der kommunalen Haushalte und den gezahlten Zuweisungen der Länder für laufende Zwecke und Kostenerstattungen der Kommunen. Hier konnte der Anstieg der Ausgaben nicht ausgeglichen werden.

Folgen der Entwicklung der kommunalen Haushalte

Was die Defizite der Haushalte für die Kommunen bedeuten

Die zurückliegende Entwicklung des Jahres 2023 wirkt sich auf die Einschätzungen und Erwartungen aus, die die aktuelle und zukünftige Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbände betreffen. Das zeigen die Ergebnisse des KfW-Kommunalpanel 2024. Die schwerwiegendste Befürchtung ist, dass die getrübten Aussichten die Investitionsplanung der Kommunen negativ beeinflussen könnte.

Bislang sieht es jedoch nicht danach aus, wie die Befragungen im Zuge des Kommunalpanels ergeben:

Die geplanten Investitionen für 2024 sind sogar gestiegen – um etwas mehr als 4 Prozent auf insgesamt 45 Milliarden Euro.
Gleichzeitig ist ein Anstieg des wahrgenommenen Investitionsrückstands zu verzeichnen, zusätzlicher Investitionsbedarf besteht dabei vor allem in den Bereichen Straßen, Schulen und Bevölkerungsschutz.
Die Kommunen erwarten unter anderem deshalb eine Zunahme der Kommunalkredite, obwohl die Konditionen hierfür als schlechter empfunden werden.

Investitionshemmnisse für die Kommunen

Der Investitionsrückstand in den Kommunen hat sehr unterschiedliche Gründe und nicht alle sind monetärer Natur. Unzureichende Eigenmittel (d. h. Zuweisungen oder Steuereinnahmen) gehören zwar nach wie vor zu den häufigsten Gründen dafür, dass Projekte gar nicht, in weniger umfangreicher Form oder verzögert umgesetzt werden.

Für die Einstellung oder Verzögerung von Projekten sorgt aber häufig auch die Förderkulisse. Beim KfW-Kommunalpanel 2024 gaben 57 Prozent der Befragten an, dass die langwierige Bearbeitung von Förderanträgen durch die Bewilligungsstellen die Umsetzung von Projekten um mindestens ein Jahr verzögert. Unpassende Fördermittelangebote sind hingegen der Hauptgrund dafür, dass Projekte gar nicht durchgeführt werden. Zudem wirkt sich die komplexe Fördermittelbeantragung nachteilig auf Investitionen aus.

Weniger Investitionen durch Preissteigerungen

Die Einschätzungen und Berechnungen des Statistischen Bundesamtes zur Finanzlage der Kommunen spiegeln sich auch in den Erwartungen der Kämmereien wider, die im Kommunalpanel 2024 zusammengetragen wurden. Denn die oben beschriebenen Mehrausgaben im sozialen und personellen Bereich belasten die Haushalte.

Der Anstieg der Investitionen um etwa 4 Prozent täuscht deshalb ein wenig und ist nur nominal. Real betrachtet stehen den geplanten Investitionen die hohen Preissteigerungen bei Personal, Baustoffen und Energie gegenüber. In der Folge wird dadurch sogar weniger investiert, was den wahrgenommenen Investitionsrückstand der Kommunen erklärt – der im Vergleich zu 2022 um 12 Prozent auf 186 Milliarden Euro gestiegen ist.

Angesichts der derzeitigen Entwicklungen sieht das KfW-Kommunalpanel keine kurzfristige Trendumkehr. Daraus ergibt sich die Frage, wie die Kommunen trotz der angespannten Haushaltslage und stagnierender Budgets den wachsenden Anforderungen nachkommen können

Lösungen für den Umgang mit knappen Haushalten

Wie können Kommunen mit ihrer angespannten Haushaltslage umgehen?

Die Ausgaben steigen, die Budgets nicht. Das ist die Situation, in der sich viele Kommunen in Deutschland befinden und die jüngsten Entwicklungen zeigen, dass sich dieser Trend in den kommenden Jahren fortsetzen könnte. Um notwendige Aufgaben wahrnehmen und die dazugehörigen Investitionen tätigen zu können, braucht es deshalb Lösungen, die die kommunalen Haushalte entlasten.

Die möglichen Lösungsansätze liegen jedoch nicht immer bei den Kommunen selbst. Nicht-monetäre Investitionshemmnisse entstehen beispielsweise häufig durch eine unzureichende Förderkulisse. Programme von Bund und Ländern, die finanzielle Unterstützung bieten sollen, bewirken aufgrund der langwierigen Bearbeitung der entsprechenden Förderanträge in vielen Fällen eine Verzögerung von Investitionstätigkeit und Projektdurchführung.

Warum sich kommunale Investitionsprojekte verzögern

Verzögerungen ergeben sich aus verschiedensten Gründen, das KfW-Kommunalpanel 2024 hat insgesamt 18 mögliche Hemmnisse abgefragt. Zu denjenigen, die bei mindestens der Hälfte der befragten Kommunen auftreten, gehören:

Lieferengpässe in der Bauwirtschaft (66 Prozent),
Kapazitätenengpässe in der Bauwirtschaft (63 Prozent),
komplexe Genehmigungsverfahren (60 Prozent),
komplexe, zeitaufwendige Vergabeverfahren (60 Prozent),
langwierige Bearbeitung von Förderanträgen durch die Bewilligungsstellen (57 Prozent),
Personalmangel in der Bauverwaltung (Hoch- bzw. Tiefbauamt, 56 Prozent) sowie
komplexe baurechtliche Vorgaben (55 Prozent).

Verwaltungsinterne Investitionshemmnisse

Daneben verhindern verwaltungsinterne Verfahrensweisen häufig die notwendige Investitionstätigkeit. Das gilt zum Beispiel für Vergabe- und Genehmigungsverfahren, die zu aufwändig sind, um schneller an die benötigten Finanzmittel zu kommen. Ebenfalls hinderlich sind der Nachholbedarf in Sachen Digitalisierung sowie der Personalmangel. Öffentliche Vergaben von Projekten kommen deshalb nur langsam zustande.

Im KfW-Kommunalpanel 2024 heißt es zu den nicht-monetären Investitionshemmnissen: „Diese deuten wiederum darauf hin, dass Reformfortschritte mit Blick auf eine Bündelung und administrative Harmonisierung von verschiedenen Förderprogrammen, eine standardisierte Digitalisierung der Verwaltung oder Ansätze einer effizienteren Öffentlichkeitsbeteiligung bisher offenbar keine durchschlagenden Erfolge gezeigt haben“ (Seite 35).

Das Problem liegt darin, dass Reformen eher mittel- bis langfristig zu Verbesserungen führen und den Kommunen in ihrer aktuellen Lage wenig helfen. Im Gegenteil, denn Systemumstellungen bedeuten in der Regel einen personellen und finanziellen Mehraufwand, der die Haushalte zusätzlich belasten würde.

Kooperationen: Gemeinsame Anstrengungen der Kommunen

Um kurzfristige Entlastungen ihrer Haushalte zu schaffen, ohne dabei wichtige Investitionen zu stark zu vernachlässigen, müssen die Kommunen also eigene Wege finden. Berater Marc Schmitt des Beratungsunternehmens PricewaterhouseCoopers, das Haushaltskonsolidierungsprojekte begleitet, sieht eine Möglichkeit in der stärkeren Vernetzung und Zusammenarbeit der Kommunen. Im Interview mit „Treffpunkt Kommune“ empfiehlt er daher: „Wichtig ist die Vernetzung der Kommunen untereinander, was bereits in vielfältiger Form geschieht: Je intensiver man miteinander im Gespräch ist und Kooperationen auf Augenhöhe eingeht, desto besser für die kommunale Aufgabenerfüllung“.

Auf diese Weise ließe sich nach Schmitts Meinung zum Beispiel das Problem des Fachkräftemangels in den kommunalen Verwaltungen angehen. Administrative Leistungen, etwa im Finanz- und Immobilienmanagement oder der Personalverwaltung, ließen sich prinzipiell zusammenführen. Ein solcher fachlicher Fokus würde die Kompetenzen stärker bündeln. Das bedeutet mehr Fachkompetenz bei weniger organisatorischem Aufwand für die Kommunen.

Im Hinblick auf den Investitionsrückstand befindet sich zudem der Bildungsbereich in einer kritischen Lage. Auch hier könnten interkommunale Kooperationen helfen. Durch eine Bündelung ließen sich Angebote von VHS oder Musikschulen deutlich attraktiver gestalten, da größere Einheiten mit der Beteiligung mehrerer Kommunen einen größeren Spielraum bieten.

Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ)

Haushaltsentlastung durch Aufgabenteilung

Obwohl kommunale Aufgaben Pflichtaufgaben sind, müssen sie nicht von jeder Kommune selbst erfüllt werden. Das ermöglicht die Zusammenarbeit mehrerer Kommunen – und damit Einsparungen in den Haushalten der beteiligten Gemeinden. Die Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) bietet Vorteile auf verschiedenen Ebenen:

Durch die Kooperation ist es unter anderem möglich, dass die Kommunen nicht alle eine eigene Personalabteilung oder Kasse führen müssen.
Wenn es um die Beschaffung und Bereitstellung von Maschinen oder Spezialgeräten für die kommunalen Bauhöfe geht, können Absprachen zwischen den Bauhöfen ebenfalls Einsparungen bringen.
Gemeinsames Marketing, bei dem die Region stärker im Vordergrund steht als die einzelnen Ortschaften, kommt allen Kommunen zugute. Denn häufig suchen Touristen und Unternehmen zuerst nach einer möglichen Region als nach einem konkreten Ziel.
Neue Aufgaben für die Kommunen eignen sich besonders, um sie im Rahmen der IKZ zu koordinieren. Da keine bestehenden Strukturen angepasst werden müssen, ist der Aufwand deutlich geringer. Umgekehrt lohnt sich aber auch ein vorübergehender Mehraufwand, zum Beispiel beim Thema Digitalisierung. So können die Kommunen gemeinsame Lösungen finden, um etwa das Online-Zugangsgesetz umzusetzen, damit verbundene Aufgaben aufzuteilen und Spezialisierungen innerhalb der IKZ zu fördern.
Bei der Personalplanung besteht die Möglichkeit, Kosten durch eine geringere Anzahl an Führungskräften zu sparen. Gegebenenfalls sind durch die IKZ weniger Abteilungsleiter erforderlich.

Die Interkommunale Zusammenarbeit ist allerdings kein Konzept, dass sich schnell implementieren lässt. Es erfordert ausgiebige Planung, in der unter anderem gemeinsame Ziele festgelegt werden. Ein nicht zu unterschätzender Faktor ist die Einbeziehung der Bürger, um die Akzeptanz von IKZ frühzeitig zu sichern. Daneben sind die rechtlichen Rahmenbedingungen bei der Umsetzung zu beachten, nicht zuletzt die der EU-Rechtsprechung zu vergaberechtlichen Belangen. Um Aufgaben an andere Kommunen oder Zweckverbände zu übertragen, ist eine kompetente juristische Begleitung empfehlenswert.

Haushaltskonsolidierung mit dem Kommunalkompass

Lösungsvorschläge für knappe kommunale Haushalte vom Bund der Steuerzahler

Das wichtigste Mittel, um kommunale Haushalte kurzfristig zu entlasten, bleiben nach wie vor Sparmaßnahmen. Die besondere Herausforderung besteht allerdings darin, solche Einsparungen gegenüber den Bürgern zu erklären. Betroffen sind davon nämlich häufig kommunale Gebäude oder öffentliche Einrichtungen wie Schwimmbäder.

Darüber hinaus müssen die Kommunen bei allem finanziellen Druck die Balance halten zwischen dem Haushalten mit knappen Budgets und der Notwendigkeit zu Investitionen. Mit dem Kommunalkompass liefert der Bund der Steuerzahler eine umfangreiche Broschüre, die Tipps enthält, mit denen die Städte und Gemeinden genau diesen Spagat schaffen sollen: ihren Haushalt konsolidieren und weiterhin das kommunale Leben aktiv gestalten.

Wie können Kommunen finanzielle Gestaltungsspielräume gewinnen?

Um die beiden genannten Aufgaben (Haushaltskonsolidierung und Investitionen in die Weiterentwicklung der Kommune) zu erfüllen, zeigt der Kommunalkompass Möglichkeiten in verschiedenen Bereichen auf:

innere Verwaltung
Sicherheit und Ordnung
Schule und Kultur
Kinder, Jugend und Sport
Soziales und Senioren
Planen, Bauen und Umwelt
Wirtschaftsförderung und Tourismus, allgemeine Finanzwirtschaft

Die Vorschläge basieren auf langjährigen Analysen von Kommunalhaushalten – durchgeführt von den Landesverbänden des Bundes der Steuerzahler. Ergänzend wurden Empfehlungen von Innenministerien und kommunalen Prüfungsanstalten berücksichtigt. Am Ende muss jedoch jede Kommune einen Weg finden, der für sie, ihre Anforderungen und Bedürfnisse passend ist.

Beispiel Stadtkyll (Vulkaneifel)

Zum konsolidierten Haushalt in 10 Jahren

Als gelungenes Beispiel für eine Haushaltskonsolidierung, die den Balanceakt zwischen Sparzwang und Verpflichtung gegenüber den Bürgern geschafft hat, führt der Bund der Steuerzahler die Gemeinde Stadtkyll in der Vulkaneifel an. Im Jahr 2009 verzeichnete die rheinland-pfälzische Ortsgemeinde mit 1.500 Einwohnern in ihrem Haushalt Schulden von 4,35 Millionen Euro.

Zusammen mit der Verbandsgemeinde Obere Kyll wurde ein Arbeitskreis eingesetzt, der alle Möglichkeiten für eine Haushaltskonsolidierung prüfen sollte. Dabei wurden sämtliche Ertrags- und Aufwandspositionen geprüft und Maßnahmen im Sinne der Konsolidierung ergriffen:

Überflüssige Straßenlaternen und Lampen in der Gemeinde wurden abgebaut.
Ein gemeindeeigener Bauhof mit einem Vollzeit-Mitarbeiter wurde eingerichtet, weil diese Lösung günstiger war als ein Bauhof im Rahmen der Verbandsgemeinde.
Der Winterdienst wurde zu günstigeren Konditionen an eine ortsansässige Firma vergeben.

Gleichzeitig wurde nach Wegen gesucht, wie die Gemeinde ihre Einnahmen erhöhen könnte. Deshalb wurden zum Beispiel die Nutzungsentgelte für öffentliche Einrichtungen wie die Bürgerhäuser angehoben. Gleichzeitig wurde eine neue Einnahmequelle erschlossen. So verpachtet Stadtkyll seit 2018 gemeindeeigene Flächen für das Errichten von Windkraftanlagen.

Ab 2012 konnte die Gemeinde durch die getroffenen Maßnahmen die Schulden abbauen, seit 2019 bestehen keine Liquiditätskredite mehr. Im Gegenteil: Es konnten finanzielle Rücklagen von über 800.000 Euro aufgebaut werden.
Ein wichtiges Mittel auf dem Weg zu einem konsolidierten Haushalt war die „Satzung generationengerechte Finanzen“, die verhindern sollte, dass nachfolgenden Generationen Schulden im Haushalt hinterlassen würden. Sogar ein Generationenbeitrag als Aufschlag auf die Grundsteuer B ist in dieser Satzung vorgesehen. Benötigt wurde dieser Beitrag jedoch nicht. Als Mahnung, im Sinne nachhaltigen und generationengerechten Wirtschaftens auf die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde zu achten, hat die Satzung ihren Zweck für den verantwortlichen Ortsbürgermeister ihren Zweck aber erfüllt.

Quellen:
Treffpunkt Kommune: Kommunale Haushalte: Sparen und zugleich investieren (Interview mit Marc Schmitt, PricewaterhouseCoopers)
https://www.treffpunkt-kommune.de/kommunale-haushalte-sparen-und-zugleich-investieren/
Bund der Steuerzahler: Kommunalkompass. Tipps zum Sparen in der Kommune
https://www.steuerzahler.de/fileadmin/user_upload/LV_Niedersachsen_und_Bremen/Dateien/21-07-19_Digitaler_Kommunalkompass.pdf
Bund der Steuerzahler: Kommunalkompass. Konsolidierungsvorschläge für den kommunalen Haushalt
https://www.steuerzahler.de/kommunalkompass/konsolidierungsvorschlaege/?L=0
Statistisches Bundesamt (Destatis): Kommunen im Jahr 2023 mit 6,8 Milliarden erstmals seit 2011 im Defizit
https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2024/04/PD24_135_71137.html#:~:text=Das%20Ergebnis%20setzt%20sich%20aus,von%200%2C7%20Milliarden%20Euro.
KfW Research: KfW-Kommunalpanel 2024 (Kurzfassung)
https://www.kfw.de/PDF/Download-Center/Konzernthemen/Research/PDF-Dokumente-KfW-Kommunalpanel/KfW-Kommunalpanel-2024_KF.pdf
KfW Research: KfW-Kommunalpanel 2024 (vollständiger Bericht)
https://www.kfw.de/PDF/Download-Center/Konzernthemen/Research/PDF-Dokumente-KfW-Kommunalpanel/KfW-Kommunalpanel-2024.pdf
KfW Research: KfW-Kommunalpanel 2024 (Präsentation)
https://www.kfw.de/PDF/Download-Center/Konzernthemen/Research/PDF-Dokumente-KfW-Kommunalpanel/KfW-Kommunalpanel-2024-–-Praesentation.pdf
Deutscher Städtetag: Stadtfinanzen 2023. Schlaglichter des Deutschen Städtetages
https://www.staedtetag.de/files/dst/docs/Publikationen/Beitraege-zur-Stadtpolitik/2023/beitraege-zur-stadtpolitik-120-stadtfinanzen-2023.pdf
Bundesministerium für Finanzen: Kommunalfinanzen
https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/kommunalfinanzen.html

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