Soziale Stadt

Integrierte Quartiersentwicklung für die Zukunft

Seit über 20 Jahren fördert der Bund mit seinem Städteförderprogramm Soziale Stadt die integrierte Stadt- und Quartiersentwicklung, im Jahr 2019 konnte die Initiative ihr Jubiläum feiern. Was vergleichsweise klein angefangen hat, konnte sich dank der zentralen Bedeutung von Erfahrungsaustausch, Wissenstransfer und Evaluationen ständig weiterentwickeln: Bis 2018 wurden mehr als 900 Gesamtmaßnahmen unterstützt, als Möglichkeit der integrierten Quartierspolitik ist das Programm längst etabliert.

Dass entlang der verschiedenen Phasen immer wieder Modifikationen am grundsätzlichen Programm vorgenommen und Umsetzungen an die jeweiligen Besonderheiten der geförderten Gebiete angepasst werden konnten, ist nicht nur ein großer Teil des Erfolgs – es ist auch die Grundlage, um für zukünftige Programme zu lernen.

Inhaltsverzeichnis

Städtebau und mehr: Programm für bessere Lebensbedingungen

Steigende Arbeitslosenzahlen, wachsende Armut und eine daraus resultierende räumliche Polarisierung der Bevölkerung in deutschen Städten – das beschreibt die Ausgangssituation, aus der heraus das Städtebauförderprogramm Soziale Stadt 1999 entstand. Sie gab zugleich die übergeordneten Ziele des Programms vor: Stabilisierung und Aufwertung betroffener Gebiete und eine Verbesserung der Lebenssituation für die Bevölkerung.

Ganzheitlicher, integrierter Handlungsansatz

Weil sich soziale mit städtebaulichen Dimensionen auf vielschichtige Weise miteinander verbanden, wurde für einen möglichen Lösungsweg ein neuer Ansatz gewählt. Zu komplex waren – und sind – die Voraussetzungen in den verschiedenen Stadt- und Ortsteilen, als dass städtebauliche Maßnahmen alleine für die gewünschte Verbesserung hätten sorgen können.
Folgerichtig wurde von Beginn an auf einen integrierten Handlungsansatz gesetzt, um neben den baulichen Aspekten auch den funktionalen und sozialen in ausreichender Weise gerecht zu werden. Ressortübergreifend, interdisziplinär und ganzheitlich werden die örtlichen Probleme angegangen. Von der Bundes- bis auf die lokale Ebene werden dazu Projekte und Akteure gebündelt, um diesem Anspruch nachzukommen.

Kernelement Gebietsbezug

Um dieses Zusammenwirken zu erleichtern, stellt der Quartiersansatz (oder auch Gebietsbezug) ein zweites zentrales Element des Programms Soziale Stadt dar. Er hat aber darüber hinaus eine noch viel wesentlichere Funktion, weil das Quartier den Rahmen der Förderung vorgibt – räumlich wie sozial.
Denn die einzelnen Fachprogramme der Sozialen Stadt sind immer auf ein bestimmtes Fördergebiet gerichtet, das (innerhalb der Vorgaben, die das Baugesetzbuch für Fördergebiete macht) von den Kommunen festgelegt wird. Das Quartier wird in diesem Zusammenhang als Lebensraum verstanden, der aufs engste mit den Möglichkeiten zur Veränderung der Lebensverhältnisse der Bewohner verknüpft ist.
Quartier oder Gebiet können deshalb aber nicht nur räumlich definiert sein, so einfach eine rein geografische Abgrenzung der Räume innerhalb der Stadt natürlich wäre. Quartier bedeutet aber eben auch Netzwerke und Beziehungen zwischen den Menschen, die über den konkreten physischen Raum hinauswirken. Eine Verbesserung von wirtschaftlichen und sozialen Umständen kann aber in einem ganzheitlichen Ansatz nur funktionieren, wenn die Bedeutung des Sozialraums angemessen berücksichtigt wird.
Dieses Verständnis von Quartier bietet hinsichtlich der Zielsetzung der Sozialen Stadt zwar die besten Voraussetzungen, birgt aber zugleich auch potenzielle Schwierigkeiten: Sozialraum und physischer Raum müssen unter diesen Maßgaben nämlich nicht zwingend übereinstimmen. Damit die Förderung jedoch den gewünschten Effekt hat, ist es umso wichtiger, alle beteiligten Akteure auf den Sozialraumbegriff einzustellen.

Lernen für die Zukunft

Von Schwierigkeiten bei den Planungs- und Umsetzungsprozessen war beim Start des Förderprogramms auszugehen, weswegen dem „Lernen“ eine besondere Bedeutung zukommt. Bund und Länder haben von Anfang an Hilfestellungen geboten – finanziell, personell, organisatorisch –, um fortlaufend Erfahrungsaustausch, Wissenstransfer und Evaluationen zu bestärken.

Dabei geht es nicht allein darum, einmal eingeleitete Maßnahmen in den Fördergebieten auf ihren Erfolg hin zu überprüfen. Vielmehr können umgekehrt auch Ansätze und Instrumente, die sich an anderer Stelle bewährt haben, hinterfragt und gegebenenfalls weiterentwickelt werden. Auf diese Weise können die Quartiere bestmöglich nach ihren individuellen Bedürfnissen unterstützt und die vorgenommenen Veränderungen optimal nachgesteuert werden.
Die Soziale Stadt muss also als Prozess verstanden werden: Selbst, wenn sich die Lage in einem Quartier in städtebaulicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht verbessert hat, wenn lebendige Nachbarschaften entstanden und sich der Zusammenhalt unter den Bürgern verstärkt hat, so ist damit oft erst die Grundlage geschaffen, von der aus das Quartier eigenständig weiter handeln kann. Die finale Phase ist immer die Verstetigung des Quartiersmanagements, die jedoch von allen Akteuren vor Ort mitgetragen werden muss.

Handlungsfelder und Herausforderungen

Die ständige Weiterentwicklung des Förderprogramms und ein integrierter Ansatz sind deswegen so wichtig für die Soziale Stadt, weil die Handlungsfelder sehr vielfältig und die Schwerpunkte in den einzelnen Quartieren sehr unterschiedlich sind. Allein die Liste der inhaltlichen Aufgaben, die Förderung erhalten können, ist lang:

• Wohnen und Wohnumfeld
• öffentlicher Raum
• Zusammenleben und soziale Integration
• Schule und Bildung
• Umweltschutz und Umweltgerechtigkeit
• Verkehr
• Gesundheitsförderung
• Stadtteilkultur und Sport
• lokale Ökonomie
• Sicherheit
• Image und Öffentlichkeitsarbeit

Erschwerend kommt hinzu, dass sich vor Ort jeweils sehr unterschiedliche Bedingungen ergeben. Spezielle Problemlagen gehören genauso hierzu, wie besondere Bedürfnisse oder Rahmenbedingungen, die sich je nach Land oder Ort sehr verschieden gestalten können. Möglich ist beispielsweise, dass in einem Quartier alle Handlungsfelder relevant sind und diese Relevanz auch über die eigentliche Förderdauer hinaus nicht verlieren.
Auf der anderen Seite können Quartiere einen Handlungsbedarf nur in bestimmten Bereichen haben oder es ergeben sich im Laufe der Umsetzung Verschiebungen bei der Gewichtung der verschiedenen Themen. Das kann zum Beispiel mit der Eigendynamik innerhalb eines Quartiers zusammenhängen, wie einer hohen Bewohnerfluktuation. Unter Umständen entsteht ein neuer Handlungsbedarf aber auch erst im Zuge von bereits vorgenommenen Maßnahmen.

Die Soziale Stadt in der Umsetzung

Die materiellen Verbesserungen in den Quartieren sind nur ein Aspekt, weshalb das Städtebauförderprogramm so wichtig ist. Der integrierte Handlungsansatz und das ständige Monitoring sorgen gleichzeitig dafür, dass eingesetzte Verfahren und Organisationsformen verbessert werden können.

Der „Werkzeugkasten“ der Sozialen Stadt

In diesem Zusammenhang ist beispielsweise die Tatsache, dass öffentliche und private Akteure gemeinsam an den notwendigen Prozessen beteiligt sind, bereits ein großer Erfolg. Trotzdem verlangt deren Dynamik fortlaufende Weiterentwicklung. Grundlage hierfür ist der ständige Erfahrungsaustausch sowie der Wissenstransfer.
Hieran sind die Städte und Gemeinden ebenso beteiligt wie die Bundesländer, der Bund liefert außerdem begleitende Forschungen. Dabei gehen die jeweiligen Besonderheiten, die je nach Land und Quartier zu Tage treten, ebenfalls in die Auswertungen ein. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass die allgemein angewandten Instrumente für die Realisierung der Förderziele flexibel genug gestaltet sind, um individuell auf die spezielle Situation vor Ort angepasst werden zu können.
Obwohl die Handlungsfelder und Aufgaben des Programms überaus breit gestreut sind, kommen insgesamt nicht mehr als acht Instrumente zum Einsatz, um geförderte Projekte in den Quartieren umzusetzen.

Integriertes Planen

Seit 2012 ist das integrierte städtebauliche Entwicklungskonzept (ISEK) eine verpflichtende Fördervoraussetzung für alle Städte und Gemeinden, die Unterstützung durch das Programm Soziale Stadt wollen. Hierfür war das Konzept jedoch von Beginn an ein entscheidender Faktor, um die Fülle unterschiedlicher Ziele und Maßnahmen miteinander verbinden zu können. Entsprechend reicht der Maßnahmenkatalog von der Benennung der Entwicklungsziele über die Festsetzung des notwendigen Finanzierungsrahmens und die Laufzeit bis hin zu notwendigen Partnerschaften.
Die wichtigsten Merkmale eines ISEK sind

• eine frühzeitige Beteiligung der Bewohner sowie relevanter Akteure in die Prozesse,
• die regelmäßige Fortschreibung der gebietsbezogenen Konzepte sowie deren Einbettung in die gesamtstädtische Entwicklung.

Mit Hilfe des ISEK sollen einerseits die Bürger genügend Einfluss erhalten, um bei Zielen und Schwerpunkten ihre Bedürfnisse und Wünsche einbringen zu können. Auf der anderen Seite ergibt sich dank der integrierten Entwicklungskonzepte für die lokale Verwaltung und Politik die Chance, früher auf benachteiligte Gebiete aufmerksam zu werden – und entsprechend zu handeln.

Ressortübergreifende Kooperation

Vielschichtige Handlungsfelder lassen sich nur mit einer vielschichtigen Herangehensweise bewältigen. Deshalb setzt das Programm Soziale Stadt darauf, fachübergreifend Akteure, Wissen und Ressourcen (z.B. Finanzmittel) miteinander zu verzahnen. Das ermöglicht im Hinblick auf den sozialräumlichen Ansatz vielfältige Verbesserungsmaßnahmen, da außer den naheliegenden Fachbereichen Stadtentwicklung und Wohnungspolitik auch andere einbezogen werden:

• Bildung
• Integration und Teilhabe
• Arbeit
• Beschäftigung und Wirtschaft
• Umwelt
• Gesundheit und Pflege
• Mobilität
• Förderung von Engagement
• Kultur und Sport

Es ist aber nicht das Einbeziehen unterschiedlichster Fachressorts allein, das für die Programmgebiete die größten Erfolgschancen verspricht, sondern die damit einhergehenden Veränderungen innerhalb der Strukturen: Bei Kommunikation, Kooperation und Entscheidungsfindung passen sich die Prozesse an, um wirklich von der politischen in die Quartiersebene hinein die Akteure miteinander in Beziehung zu setzen.
Eine Garantie hierfür gibt es allerdings nicht. Zum einen ist diese Form der übergreifenden Zusammenarbeit gerade hinsichtlich ihrer Effizienz nur bedingt ausweitbar, zum anderen sind nicht in allen Quartieren die Voraussetzungen hierfür gegeben. Selbst der Fortbestand einmal geschaffener Strukturen ist häufig über die Dauer des Projekts hinaus nicht gewährleistet.

Ressourcenbündelung

Im Grunde genommen ist es die logische Konsequenz der ressortübergreifenden Arbeitsweise, dass auch Fördermittel und andere Ressourcen gebündelt werden. Schließlich gibt es auf vielen Ebenen ergänzende Förderprogramme – von den Ländern bis zur EU –, die sich für eine sozialraumorientierte Quartiersentwicklung nutzen lassen. Selbst, wenn sie für sich genommen gar nicht auf diesen Kontext hin ausgelegt sind.
Da diese jedoch häufig unterschiedliche Förderschwerpunkte haben und für die Umsetzung jeweils eigene Instrumente und Maßnahmen benötigen, ist es umso wichtiger, den Anschluss an übergreifende Programme wie die Soziale Stadt zu erkennen – und die betreffenden Kooperationspartner zu vernetzen.

Quartiersmanagement

Aus dem quartierbezogenen Konzept der Sozialen Stadt ergibt sich die Bedeutung des Quartiersmanagements für die Umsetzung der Programmziele gewissermaßen von selbst. Denn hier laufen im Prinzip alle Fäden zusammen – was nicht bedeutet, dass es nicht lokale Abweichungen geben kann. Die Bedingungen vor Ort sind dabei oft genauso ausschlaggebend wie die Vorgaben auf Länderebene.
Trotzdem bleiben die Aufgabenbereiche im Kern dieselben:

• Die Quartiersbevölkerung informieren, beteiligen, aktivieren und einbinden.
• Die Akteure und ihre Aktivitäten im Quartier vernetzen und steuern.
• Zwischen Quartier und den Fachpolitikressorts in der Verwaltung vermitteln.

Dazu bietet das Quartiersmanagement als Instrument einen ausreichend hohen Grad an Flexibilität, um selbst unter verschiedensten Voraussetzungen dabei zu helfen, diese drei Aufgaben zu bewältigen. Dies wiederum – zusammen mit der festen Verortung in einem Stadtteilbüro im Quartier – fördert die Weiterführung der beschriebenen Handlungsfelder über die Programmlaufzeit hinaus.

Aktivieren der Bewohnerschaft

Die Soziale Stadt soll die Lebensumstände der Menschen in den Quartieren nachhaltig verbessern. Gelingen kann das aber nur, wenn deren Bedürfnisse im Zentrum des Programms und aller ergriffenen Maßnahmen stehen und die Bewohner die Veränderung aktiv mitgestalten können.
Hierfür hat sich das Programm einem Beteiligungsbegriff verschrieben, der über Partizipation hinausgeht: Es geht nicht allein darum, notwendige Beteiligungsstrukturen zu schaffen, sondern das Leben in den Quartieren und den sozialen Zusammenhalt zu stärken. Letztlich sollen so die Voraussetzungen geschaffen werden, damit die Quartiersbewohner bei den anstehenden Aufgaben und Maßnahmen mitwirken und diese nach dem Förderende dauerhaft selbst organisieren können.
Ein leichtes Unterfangen ist das sicherlich nicht, trotz der zahlreichen Methoden, die vor Ort genutzt werden können. Denn nicht immer zeigen Beteiligungsverfahren die gewünschte Wirkung, aus unterschiedlichen Gründen. Wichtig ist in solchen Fällen, dass aus Fehlschlägen die richtigen Schlüsse gezogen und entsprechende Verbesserungen erreicht werden, um selbst in der vielschichtigsten Quartiersbevölkerung die richtigen Zielgruppen ansprechen und generell das soziale Miteinander stärken zu können.

Gemeinschaftliche Verfügung von Mitteln

Ein Bereich, in dem sich Aktivierung und Beteiligung der Bewohner im Rahmen des Programms konkret niederschlägt, sind die Verfügungsfonds. Diese stellen kurzfristig und mit möglichst geringen bürokratischen Hürden Gelder zur Verfügung, mit denen die lokalen Akteure eigenständig Projekte umsetzen können.
Die meist nicht sonderlich umfangreichen Mittel für die Verfügungsfonds stammen für die Quartiere der Sozialen Stadt aus der Städtebauförderung. Sie sind aber selbstverständlich nicht auf diesen Zweck beschränkt. Im Gegenteil können so vielfältige Aktivitäten finanziert werden. Ein Gremium vor Ort entscheidet gemeinsam darüber, wohin die Gelder aus den Fonds fließen sollen.
Auf diese Weise stärken die Verfügungsfonds auch die Motivation unter den Bewohnern, sich aktiv am Stadtteilgremium zu beteiligen und eigene Ideen vorzubringen.

Schließen von Bündnissen

Stabile Verhältnisse in den Quartieren lassen sich nur erreichen, wenn alle Akteure an ihnen beteiligt sind und ihre Verantwortung wahrnehmen. Politik und Bewohner brauchen hierzu nämlich die langfristige Unterstützung durch Unternehmen aus der Wirtschaft, aus Vereinen, Stiftungen, Verbänden, Kirchen und Initiativen. Deren Mittel können als Ergänzung der Ressourcen der öffentlichen Hand wichtige Impulse setzen, um Benachteiligungen auszugleichen – auch über die Programmdauer hinaus.

Verstetigung von Erfolgen

Damit ist ein weiterer zentraler Aspekt der Sozialen Stadt angesprochen: Die Förderung ist zeitlich begrenzt, das Leben in den Quartieren aber ein fortlaufender Prozess. Damit einmal erreichte Erfolge weiterhin der Benachteiligung entgegenwirken und für verbesserte Verhältnisse sorgen, braucht es in einem letzten Programmschritt die Verstetigung.
So wünschenswert dies allerdings ist, so herausfordernd gestaltet es sich zumeist für die lokalen Akteure. Im Idealfall führen diese in selbsttragenden Strukturen fort, was zuvor im Kontext der Städtebauförderung in einem sehr viel größeren Rahmen mit mehr Unterstützung angeschoben wurde. Die wichtigsten Faktoren, damit die Verstetigung gelingen kann, sind deshalb:

• Zeit, damit sich die Veränderungen in den Strukturen und neue Prozesse im Quartier, in der Verwaltung und der Politik ausreichend etablieren können.
• Netzwerke der Akteure, die Verantwortlichkeiten erkennen und wahrnehmen.
• Geld, denn ohne die Fördermittel aus dem Programm Soziale Stadt braucht es die finanzielle Unterstützung aus dem kommunalen Haushalt, um etwa initiierte Strukturen zur Gemeinwesenarbeit weiterhin betreiben zu können. Auch auf längere Sicht geplante Investitionen können nur durch eine fortlaufende Sicherstellung von Fördergeldern realisiert werden.

Dazu ist immer ein klarer Blick auf die lokalen Bedingungen erforderlich. Nur damit kann gewährleistet werden, dass die von Ort zu Ort unterschiedlichen Herausforderungen und Maßnahmen langfristig angegangen werden können.

Erfolgsfaktoren für integrierte Handlungskonzepte

Ob ein ISEK vor Ort den gewünschten Erfolg bringt, hängt von einer Vielzahl an Faktoren ab. Sind beispielsweise die eingebundenen Akteure nicht ausreichend aufeinander abgestimmt, droht schon die Basis des Konzepts zu bröckeln. Geht man noch einen Schritt zurück, kann bereits die mangelnde Beteiligung dieser Akteure – von Fachämtern, Bewohnern, Immobilieneigentümern, Unternehmen etc. – davor sorgen, dass ein funktionierendes integriertes Handlungskonzept gar nicht erst entsteht.

Akzeptanz und Pragmatismus

Umgekehrt trägt eine frühzeitige Einbindung dazu bei, unter den Akteuren die notwendige Motivation zu fördern, die es für die angestrebten Veränderungen braucht: Das schafft einerseits Möglichkeiten, Anregungen einzubringen, und andererseits eine größere Akzeptanz für den Ansatz als solchen.
Denn integrierte Stadt- und Quartiersentwicklung ist eine Gemeinschaftsaufgabe, die nur auf Basis eines lebendigen sozialen Miteinanders funktionieren kann. Gleichzeitig geht es um ganz pragmatische Belange. Bestehende Planungen – etwa für mehr Wohnraum oder einen gestärkten Einzelhandel – lassen sich problemlos in den ganzheitlichen ISEK-Ansatz einbinden und verursachen so keine Mehrarbeit.

Monitoring und Programmsteuerung

Eine reibungslose Umsetzung wäre schon deswegen wünschenswert, weil gerade auf kommunaler Ebene die Ressourcen häufig knapp sind. Der Erfolg integrierter Quartiersentwicklung hängt daher zu einem guten Teil am verantwortungsvollen Umgang mit Personal und Finanzmitteln – zumal die Entwicklungsmaßnahmen immer über die Programmlaufzeit hinaus wirken sollen und somit langfristige Unterstützung benötigen.
Dementsprechend wichtig ist das Monitoring zentraler Aspekte:

• Wie greifen geplante Maßnahmen zeitlich am besten ineinander?
• Welche Wirkung kann von welchen Maßnahmen realistisch betrachtet erwartet werden?
• Wie gut funktionieren Partizipation und Kommunikation (auch vor dem Hintergrund der hohen Standards, die die Soziale Stadt in dieser Hinsicht vorgibt)?

Dazu kommt die vielleicht wichtigste Frage, die im Rahmen des fortlaufenden Controllings wieder und wieder gestellt und beantwortet werden muss: Ist der aktuelle Weg noch der richtige? Es gilt, Veränderungen im Blick zu behalten, um Maßnahmen und Pläne an neue Umstände im Quartier und neue Dringlichkeiten anpassen zu können.
Die Quartiersentwicklung bleibt schließlich ein andauernder Prozess. Deswegen kann selbst ein so weitreichendes Städtebauförderprogramm wie die Soziale Stadt in erster Linie nur die Grundsteine für die zukünftige Stabilität der Lebensverhältnisse im Quartier legen. Zugleich erhalten die Akteure vor Ort damit aber auch alle notwendigen Mittel an die Hand, um die große Gemeinschaftsaufgabe eigenverantwortlich zu bewältigen.

Quellen:

Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat: 20 Jahre integrierte Quartiersentwicklung. Die Soziale Stadt
https://www.demografie-portal.de/SharedDocs/Downloads/DE/BerichteKonzepte/Bund/20-Jahre-integrierte-Quartiersentwicklung.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit: Quartiersmanagement Soziale Stadt. Eine Arbeitshilfe für die Umsetzung vor Ort
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/bauen/wohnen/soziale-stadt-quartiersmanagement.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Ders.: Praxisbeispiele Soziale Stadt. Fünf Kurzdarstellungen von Gesamtmaßnahmen
https://www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/SharedDocs/Publikationen/StBauF/SozialeStadt/2015_praxisbeisp-gesamtmassnahmen.pdf?__blob=publicationFile&v=4
Ders.: Umweltgerechtigkeit in der Sozialen Stadt. Gute Praxis an der Schnittstelle von Umwelt, Gesundheit und sozialer Lage
https://kiezklima.e-p-c.de/images/kiezklima_images/umweltgerechtigkeit_soziale_stadt_broschuere_bf.pdf
Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung: Integrierte Stadtquartiersentwicklung am Wasser
http://www.bgmr.de/system/publications/files/000/000/024/original/WP_77.pdf?1522999359
Ders.: Sechs Modellvorhaben erproben Bündelung und Kooperation. Ein ExWoSt-Forschungsfeld
https://d-nb.info/106887113X/34
Bundeszentrale für politische Bildung: Quartiermanagement in der Sozialen Stadt
https://www.bpb.de/politik/innenpolitik/stadt-und-gesellschaft/216887/konzept-quartiermanagement
Weiterführende Quellen:
Nachbarschaftspreis/Preis Soziale Stadt: nachbarschaftspreis.de
Nachbarschaften stärken. Miteinander im Quartier: miteinander-im-quartier.de

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